Wat staat er in de ministeriële instructie over stikstof?

Wat is het probleem met stikstof?

De Europese Vogelrichtlijn (1979) en Habitatrichtlijn (1992) bepalen dat lidstaten gebieden moeten afbakenen voor het behoud of het herstel van voor natuur waardevolle habitattypes, dier- en vogelsoorten. In Vlaanderen gaat het in totaal om 28 vogelrichtlijngebieden en 38 habitatrichtlijngebieden. Deze gebieden worden ook wel Natura 2000-gebieden of Speciale Beschermingszones (SBZ) genoemd. Tegen 2050 moet Vlaanderen in al deze gebieden een gunstige staat van instandhouding bereiken. Of met andere woorden: er mogen geen ongunstige invloeden zijn van de mens of van menselijke activiteiten op de habitats en soorten in deze afgebakende gebieden.

Eén van de bedreigingen voor de biodiversiteit in deze Natura 2000-gebieden zijn de stikstofverbindingen die het verkeer, de industrie en de landbouw uitstoten (emissie) en die neervallen op de bodem (depositie). Daar hebben ze een vermestend effect. “Dat betekent dat plantensoorten die van rijke bodems houden, op die manier een duwtje in de rug krijgen. Zij verdringen zeldzamere planten die meer gebaat zijn bij een schrale bodem. Zo gaat de biodiversiteit van planten, maar ook van de insecten en vogels die ervan afhankelijk zijn, sterk achteruit”, aldus het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (INBO).

NOx versus NH3

Stikstofverbindingen kunnen grotendeels opgedeeld worden in twee soorten: stikstofoxiden, beter gekend als NOx, en ammoniak (NH3). Ammoniak wordt voor 95 procent door de landbouw veroorzaakt. Eigenlijk is het niet zozeer een probleem van de brede landbouw, maar wel een veehouderijprobleem omdat ammoniak vrijkomt wanneer vaste mest en urine van dieren bij elkaar komen. Al komt er ook bij het uitrijden van mest en bij mestverwerking ammoniak vrij. Bij NOx gaat het meer om een gemengd probleem. Verkeer (61%) en industrie (17%) zijn daar de grootste verantwoordelijken volgens het Vlaams Milieurapport.

Beiden stikstofverbindingen verschillen van de manier waarop ze neerslaan in de natuur. De verspreidingspluim van ammoniak is veel kleiner dan die van stikstofoxiden. Dit betekent dat ammoniak eerder lokaal neerslaat, terwijl stikstofoxiden door de wind worden meegenomen en verder worden verspreid. Dat wil niet zeggen dat ammoniak niet op lange afstand kan getransporteerd worden. Volgens cijfers van de Vlaamse onafhankelijke onderzoeksorganisatie VITO gaat ongeveer de helft van de ammoniakuitstoot verder dan 80 kilometer terwijl dat voor NOx om 80 procent gaat.

De totale uitstoot van stikstof in Vlaanderen is tijdens de periode 2000–2019 jaarlijks systematisch en significant gedaald. Sinds 2008 is deze afname te danken aan de dalende trend in de emissies van NOx. Deze afname zet zich momenteel ook voort. Voor ammoniak nam de uitstoot in de periode tussen 2000 en 2007 significant af, maar vanaf 2008 volgde er een stagnatie.

Wie is verantwoordelijk voor die stikstofneerslag?

In het debat over stikstof wordt gegoocheld met heel wat cijfers. Vlaams omgevingsminister Zuhal Demir (N-VA) en ook de natuur- en milieuorganisaties stellen dat landbouw verantwoordelijk is voor 78 procent van de stikstofdepositie in Vlaanderen. Boerenbond meent dat landbouw verantwoordelijk is voor 29,4 procent van de stikstofneerslag. Wie heeft er nu gelijk?

Het Vlaams Milieurapport, dat cijfers van 2018 hanteert, stelt dat 49 procent van de stikstofdepositie in Vlaanderen wordt veroorzaakt door buitenlandse uitstoot. Vervolgens wordt landbouw genoemd dat verantwoordelijk is voor 40 procent van de stikstofneerslag. Transport komt op de derde plaats met 8 procent. Als je enkel rekening houdt met wat in Vlaanderen zelf wordt uitgestoten, dan bedraagt het landbouwaandeel inderdaad 78 procent van die stikstofdepositie.

In een recenter document van VITO, dat in maart 2021 tijdens een hoorzitting in het Vlaams parlement werd voorgesteld, worden andere cijfers gehanteerd. Daarin wordt gesteld dat 58 procent van de depositie uit het buitenland komt terwijl Vlaanderen zelf verantwoordelijk is voor 42 procent van de neerslag van stikstofverbindingen. Opnieuw, als je enkel naar het binnenland kijkt, dan zorgt landbouw voor 70 procent van de stikstofneerslag.

Wat in elk geval duidelijk is, is dat er een grote bijdrage is van uitstoot die in het buitenland gebeurt. Tegelijk veroorzaken wij ook stikstofneerslag in onze omringende landen. Volgens berekeningen van VITO moet rekening gehouden worden met een verhouding van 1,7 tot 2,3, afhankelijk van de berekeningsmethode. Dat betekent dus dat Vlaanderen 1,7 tot 2,3 keer zoveel stikstof exporteert naar de buurregio’s dan het stikstof uit de buurlanden importeert.

Gezien het verschil in de verspreidingspluim tussen ammoniak en NOx wordt grensoverschrijdende stikstofdepositie vooral veroorzaakt door NOx. Vanuit die premisse moeten we ons de vraag stellen of het niet intellectueel eerlijker is om cijfers te hanteren die de volledige stikstofneerslag in rekening nemen, ook die uit het buitenland. Dat zou betekenen dat de Vlaamse landbouw een aandeel in de stikstofdepositie in Vlaanderen heeft dat, afhankelijk van de bron, schommelt tussen 29,4 en 40 procent. Tenzij je dus expliciet stelt dat het enkel gaat om uitstoot die in Vlaanderen wordt veroorzaakt, in dat gedeelte heeft landbouw dan een aandeel van 70 tot 78 procent.

Waarom een tussentijds stikstofkader?

Sinds 2014 heeft Vlaanderen een Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) uitgewerkt die alle relevante socio-economische activiteiten omvat en die de vooropgestelde stikstofreductie billijk moet verdelen over deze sectoren. De impact van deze PAS werd voor het eerst duidelijk toen alle Vlaamse landbouwbedrijven in 2015 onderverdeeld werden in drie categorieën, afhankelijk van de impact die zij hebben op nabijgelegen speciale beschermingszones (SBZ).

Bedrijven die meer dan 50 procent bijdragen tot de kritische last op vlak van stikstofneerslag in een habitat, kregen code rood. Dit houdt in dat bij het vervallen van de huidige vergunning, deze bedrijven geen nieuwe vergunning meer krijgen. Wie tussen de 5 en 50 procent bijdraagt, kreeg de kleurcode oranje. Dat betekent dat de bedrijven hun veehouderij-activiteiten kunnen verderzetten, maar niet meer kunnen uitbreiden. Bedrijven die onder de drempel van vijf procent blijven, werd de code groen toebedeeld. Zij kunnen wel nog uitbreiden. Deze regeling zorgde in 2015 voor een schokgolf bij landbouwers en zorgde voor heel wat protesten, onder meer tijdens de voorjaarskoersen.

Voortoets en passende beoordeling

Ook kwam er een PAS-significantiekader als basis om nieuwe vergunningsdossiers te beoordelen. In dat kader werd onder meer bepaald dat wanneer een project een bijdrage levert van minder dan vijf procent aan de kritische depositiewaarde van een habitat (te bepalen via een zogenaamde voortoets), er geen passende beoordeling hoeft voorgelegd te worden. Deze passende beoordeling is een diepgaandere analyse van de impact die het bedrijf heeft op nabijgelegen speciale beschermingszones. De kritische depositiewaarde van een habitat is de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van de habitat significant wordt aangetast door de verzurende of vermestende invloeden van de stikstofdepositie.

Heel deze regeling was een tijdelijke regeling die werd uitgewerkt in afwachting van een definitieve Programmatische Aanpak Stikstof, maar tot op vandaag is die er nog niet. De tijdelijke regeling werd echter op de helling gezet door het zogenaamde stikstofarrest van de Raad van Vergunningsbetwistingen van 25 februari. In het vergunningsdossier van een pluimveebedrijf uit Kortessem oordeelde de Raad dat er geen wetenschappelijke onderbouwing was van de drempelwaarde van vijf procent die is vastgelegd in het PAS-significantiekader.

In het geval van deze vergunningsaanvraag werd door toepassing van die significantiekaders aangenomen dat er geen risico was op betekenisvolle aantasting van een nabijgelegen habitatrichtlijngebied, omdat de 5%-drempel niet werd overschreden. Volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen kan dit echter niet gegarandeerd worden. “Er mag wetenschappelijk geen redelijke twijfel bestaan dat de projecten die door toepassing van deze drempel aan de passende beoordeling ontsnappen, in geen enkele omstandigheid schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de natuurlijke kenmerken van de SBZ”, aldus het arrest.

In de vernietigde vergunningsbeslissing van het pluimveebedrijf was volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen niet gemotiveerd dat het voorlopige PAS-significantiekader, en de daarin gehanteerde drempels, die zekerheid bieden. “Daarom had men op een concrete en individuele wijze, aan de hand van de specifieke kenmerken en effecten van het project en de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van de SBZ moeten motiveren waarom betekenisvolle effecten voor de natuurlijke kenmerken van de SBZ uitgesloten zijn. Daarbij had men de instandhoudingsdoelstellingen van de SBZ moeten betrekken en had men ook gebeurlijke cumulatieve effecten moeten onderzoeken”, aldus de Raad die er ook nog op wees dat er moet rekening gehouden worden met het cumulatief effect van meerdere deposities om zo de cumulatieve milieudruk op het betrokken SBZ te bepalen.

Verguningsdossiers 'on hold'

Dit arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen zette het hele Vlaamse stikstofbeleid op losse schroeven en zorgde ervoor dat alle lopende vergunningsdossiers ‘on hold’ werden gezet. Om niet tot Nederlandse toestanden te komen, waar er sprake was van een maandenlange complete vergunningenstop als gevolg van een arrest van een rechter, zette de Vlaamse regering meteen alles op alles om tot een nieuwe tijdelijke regeling te komen. Toch duurde het nog twee maanden vooraleer dit tijdelijk stikstofkader kon worden afgeklopt. Op zondag 2 mei was er eindelijk witte rook: minister Demir liet weten dat haar ‘ministeriële instructie betreffende de beoordeling van de stikstofuitstoot van vergunningsaanvragen’ klaar was.

Wat staat er in deze ministeriële instructie?

Net als de vorige tijdelijke regeling is in dit nieuwe kader sprake van een voortoets en een passende beoordeling. Concreet betekent het dat voor elk vergunningsdossiers een voortoets moet gebeuren. Als uit die voortoets blijkt dat het project waarvoor een vergunning wordt aangevraagd, niet kan leiden tot een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke elementen van een speciale beschermingszone, dan hoeft er geen passende beoordeling worden opgemaakt.

Opvallend is evenwel dat er een onderscheid gemaakt tussen ammoniak en NOx. In afwachting van een definitief PAS-kader zal er voor een project met NOx-uitstoot een drempelwaarde van één procent worden gehanteerd. Dat betekent dat wanneer het project een bijdrage levert van minder dan één procent aan de kritische depositiewaarde van een habitat, er geen passende beoordeling nodig is.

Bij projecten met ammoniakuitstoot wordt die drempel niet genoemd. Concreet staat het volgende te lezen in de ministeriële instructie: “In afwachting van een definitief PAS-kader voor wat betreft ammoniakdeposities veroorzaakt door veehouderijen en mestverwerkingsinstallaties dient steeds een individuele beoordeling gemaakt te worden, waarbij desgevallend een passende beoordeling moet gemaakt worden.”

Bij ieder vergunningsproject moet ook maximaal worden ingezet op ammoniakreducties, minstens door inzet van ammoniakemissiearme stalsystemen en maatregelen uit de PAS-lijst. De ministeriële instructie schrijft ook voor dat het sterk aangewezen is om geen vergunningen meer te verlenen voor exploitaties met een impact hoger dan 50 procent. Ook wordt gesteld dat de vergunningstermijn voor stallen die niet uitgerust zijn met ammoniakemissiearme toepassingen best beperkt wordt tot 31 december 2030.

Daarnaast wil de minister ook inzetten op een aantal maatregelen om onmiddellijke stikstofreducties te realiseren. Zo zal de handhaving versterkt worden. Bedrijven die technologische maatregelen zoals ammoniakemissiearme stallen hebben genomen, zullen zich op korte termijn aan controles mogen verwachten waarbij zal nagegaan worden of deze maatregelen effectief zijn toegepast.

Ook zal het Mestdecreet aangepast worden waardoor de bemestingsnormen binnen habitatrichtlijngebieden beperkt zullen worden. Ook komt er een versneld verbod op bemesting en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen binnen habitatgebieden. Geval per geval zal bekeken worden of daarbij een flankerend beleid nodig is. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan grondenruil, koopplicht door de overheid en fasering van de uitdoving in de tijd.

De minister laat nog weten dat deze instructies onmiddellijk van toepassing zijn in alle lopende vergunningsaanvragen waarin nog geen definitieve beslissing werd genomen.

Morgen gaan we dieper in op de tussentijdse regeling en zoeken het antwoord op een aantal vragen: Waarom is er een onderscheid tussen landbouw en industrie? Kunnen landbouwbedrijven nog een vergunning krijgen? Wat brengt de definitieve PAS-regeling? En is er nog een toekomst voor de Vlaamse veehouderij?