Van hectaresteun naar resultaatgerichte milieusteun: UGent-studie pleit voor een koerswijziging in het GLB
nieuwsDe steun binnen het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) wordt niet verdeeld in verhouding tot wat nodig is om de milieudoelen te halen. Dat stelt een nieuwe studie van UGent, in opdracht van Bond Beter Leefmilieu. De onderzoekers pleiten ervoor om de basisinkomenssteun per hectare te herzien en te verschuiven naar milieuresultaatgerichte betalingen.
“Ecoregelingen zijn onderbenut”
In een nieuwe studie analyseren onderzoekers van UGent hoe de financiële stromen naar de Vlaamse landbouw zich verhouden tot de milieudoelstellingen. “Is het GLB een hefboom of eerder een hinderpaal voor milieu, biodiversiteit en klimaat?”, klinkt het. Op basis van de meest recente publieke gegevens uit 2023 leidden ze af dat in Vlaanderen in totaal 423 miljoen euro aan GLB-steun werd uitbetaald.
Een kwart van dit budget ging onrechtstreeks naar de landbouwsector via maatregelen zoals onderzoek en plattelandsinitiatieven. De resterende 75 procent werd rechtstreeks aan landbouwers uitgekeerd. Binnen de rechtstreekse steun is de basisinkomenssteun de omvangrijkste maatregel (28%), gevolgd door de investeringssteun voor productieve investeringen (20%).
In 2023 konden landbouwers voor het eerst steun aanvragen voor ecoregelingen, agromilieuklimaatmaatregelen en beheerovereenkomsten. Tegen het einde van dat jaar vertegenwoordigden deze samen 13 procent van het totale budget. “Dit is een onderbenutting”, zegt UGent-onderzoeker Ruben Savels, “deels te wijten aan hun nieuwigheid, maar ook aan het gebrek aan advies en begeleiding van deze praktijken.” Nochtans blijken deze maatregelen volgens een bevraging bij experts een grote bijdrage te leveren aan de Europese milieudoelstellingen.
Beperkingen van expertbevragingen
De conclusies in het rapport over de bijdrage van GLB-maatregelen aan de milieudoelen werden genomen op basis van een bevraging aan experts. “Dat heeft enkele beperkingen”, waarschuwt Savels. “Zo is de steekproefgrootte erg beperkt.” De onderzoekers kregen slechts een impactbeoordeling van 13 experts; drie antwoorden vanuit het Agentschap Landbouw en Zeevisserij, drie van het Agentschap Natuur en bos, één van het Departement Omgeving, drie vanuit het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek en tot slot nog drie van de Vlaamse Landmaatschappij. De experts beoordelen de bijdragen elk vanuit hun eigen expertise en met een zekere invalshoek.
“Hoewel de beleidscoherentieanalyse enkele interessante bevindingen aanlevert, dienen deze resultaten dan ook met de nodige behoedzaamheid te worden geïnterpreteerd. Er kunnen geen uitspraken worden gedaan over de effectieve impact en coherentie van de geanalyseerde maatregelen”, wordt in het rapport gesteld.
Waar de ecoregelingen sterk bijdragen aan het behalen van de milieudoelen, heeft de basisinkomenssteun volgens de beleidscoherentieanalyse slechts een beperkte impact. Nochtans gaat het om de meest omvangrijke steunmaatregel binnen het GLB. “De relatieve steun uitgekeerd via de verschillende maatregelen is dus niet coherent met het bereiken van de verschillende milieudoelstellingen”, concluderen de onderzoekers.
Onvoldoende kansen voor natuurgebaseerde oplossingen binnen VLIF
Een andere incoherentie zien de onderzoekers in het Vlaams Landbouwinvesteringsfonds (VLIF). “Een bedrijfsontwikkeling richting natuurgebaseerde oplossingen wordt door de huidige organisatie van VLIF ontmoedigd tot zelfs tegengewerkt”, stellen ze scherp. “Dit is een grote beleidsinconsistentie met betrekking tot het bereiken van de milieudoelstellingen van het GLB.”
Binnen VLIF kan steun voor productieve investeringen aangevraagd worden, de op één na grootste uitgavenpost binnen het GLB-budget. Deze steun heeft als doel landbouwbedrijven toekomstbestendiger en slagkrachtiger te maken zodat ze onder meer kunnen inspelen op nieuwe eisen vanuit de overheid en beter kunnen voldoen aan de huidige maatschappelijke verwachtingen. Denk aan nieuwe efficiëntere landbouwmachines, of ammoniakemissiearme stalsystemen.
“Hoewel wordt verwacht dat veel van die investeringen een relatieve reductie in milieu-impact met zich meebrengen, is het onduidelijk wat de absolute impact van deze investeringen is”, stellen de onderzoekers. “Dit omdat ze vaak gepaard gaan met een capaciteitsverhoging en theoretische reductiepercentages in de praktijk vaak lager uitvallen.” Volgens de onderzoekers duwen deze investeringen bedrijven in een ‘lock-in’ waardoor alternatieve ontwikkelingspaden bemoeilijkt worden.
Er wordt proportioneel heel wat minder op natuurgebaseerde oplossingen ingezet dan op technologische oplossingen
Daarnaast kunnen landbouwers ook steun krijgen voor niet-productieve investeringen, zoals de aanleg van hagen, bloemenranden of bufferstroken. Maar deze steun is heel wat minder populair. “Er werd zo’n honderd keer minder uitgekeerd dan de productieve investeringssteun, waardoor proportioneel heel wat minder op natuurgebaseerde oplossingen worden ingezet dan op de vaak eerder technologische oplossingen uit de productieve investeringen”, aldus de onderzoekers.
“Een verschuiving richting niet-productieve investeringen, gekoppeld aan voldoende begeleiding en advies, kan een positieve impact hebben voor het milieu", stellen de onderzoekers in een aanbeveling. "De ontwikkelingsrichting naar een natuurgebaseerde, agro-ecologische bedrijfsvoering kan zo aantrekkelijk gemaakt worden, in de plaats van een bedrijfsvoering gebaseerd op technologie.”
Milieuresultaten in de plaats van hectaren
De GLB-steun komt ook onevenwichtig bij de landbouwers terecht, stellen de onderzoekers. Zo ontving 25 procent van de grootste bedrijven, 46 procent van de steun. Deze ongelijke verdeling is grotendeels toe te schrijven aan het feit dat het gros van de inkomenssteun op hectarebasis wordt uitbetaald. “Niet enkel is binnen dit systeem de uitgekeerde inkomenssteun niet gekoppeld aan de effectieve nood aan inkomensondersteuning, maar daarnaast zorgt het ook nog voor een Mattheuseffect”, aldus de onderzoekers. “De steun kapitaliseert in de grondwaarde, draagt bij aan stijgende grondprijzen en bemoeilijkt de toegang tot grond.”
“Herdenk de inkomenssteun op hectarebasis en verschuif deze richting resultaatgebaseerde betalingen, zoals de ecoregelingen”, luidt de grootste aanbeveling van Savels. “Landbouwers krijgen dan een vergoeding op basis van behaalde milieuresultaten, waarbij milieu-indicatoren als maatstaf kunnen worden gebruikt voor de hoogte van de betalingen.” Hij wijst ook op het potentieel van collectieve maatregelen, waarbij landbouwers zich samen op landschapsniveau engageren in plaats van elk afzonderlijk op bedrijfsniveau
Hectaresteun kapitaliseert in grondwaarde en draagt bij aan stijgende grondprijzen
Biologische landbouw als model voor de toekomst
Om het GLB dichter aan te laten sluiten bij de milieudoelstellingen moet biologische landbouw ook meer naar voren geschoven worden als toekomstmodel volgens de onderzoekers. “Ze kunnen als model dienen voor landbouwbedrijven die minder afhankelijk zijn van inkomenssteun en een significant inkomen kunnen halen uit het toepassen van milieuvriendelijke praktijken en het verschaffen van ecosysteemdiensten.” Daarnaast stellen de onderzoekers voor om, naast een jongeboerentoets, ook een toetrederstoets in te voeren. Zij-instromers lopen volgens hen veel steunmaatregelen mis. Zo’n toets zou kunnen nagaan hoe toegankelijk het huidige beleid voor hen is en waar bijsturing nodig is.
Vergroenen gaat niet als je in het rood staat
Volgens Vlaams minister van Landbouw Jo Brouns (cd&v) toont de studie aan dat er “vanzelfsprekend nog vooruitgang mogelijk is”, maar bevestigt ze tegelijk dat Vlaanderen al belangrijke stappen heeft gezet. Hij benadrukt dat elke landbouwer die vandaag in het GLB stapt, gebonden is aan een heel strikte naleving van goede landbouw- en milieuconditionaliteiten. “De helft van het totale GLB-budget gaat naar specifieke acties die de bedrijfsvoering verder verduurzamen. En meer dan 35 procent van de middelen voor 2023-2027 gaat specifiek naar verhoogde milieu- en klimaatdoelstellingen”, aldus de minister.
Een andere reactie is te horen bij Bond Beter Leefmilieu. “De analyse brengt slecht nieuws”, concludeert de organisatie. “De overgrote meerderheid van de GLB-middelen komt de gezondheid van ons leefmilieu en de natuur niet ten goede. De studie geeft duidelijk aan dat het gros van de maatregelen beperkt of niet bijdragen aan de verschillende milieu-, natuur- of klimaatdoelen waarop de landbouw invloed heeft.”
Andere steunvormen met een directe milieu-impact blijven onderbelicht in de studie
“Het is juist dat we in de toekomst ons instrumentarium moeten blijven afstemmen op onze milieu-ambities, maar dat kan alleen als we landbouwers correct vergoeden voor hun inspanningen”, aldus Brouns. “Boeren willen graag verder verduurzamen, ze moeten het ook kunnen. Je kunt niet vergroenen als je in het rood staat. Voor mij blijft de economische pijler van ons landbouwbeleid dus minstens even belangrijk.” Resultaatgericht werken lijkt voor hem een interessante piste, op voorwaarde dat het uitvoerbaar en rechtvaardig blijft voor de landbouwer. Wel hamert de minister erop dat er vooral mét de boer moet gepraat worden en niet alleen over de boer.
Hij merkt ook op dat, naast de ecoregelingen en agromilieumaatregelen, andere steunvormen met een directe milieu-impact onderbelicht blijven in de studie. Zo verwijst hij naar duurzame investeringen in mechanische onkruidbestrijding, precisielandbouw voor gewasbescherming en de steun voor beter isolatiemateriaal. “Ook de vernieuwde zoogkoeienpremie, ooit behouden op vraag van natuurorganisaties, draagt sterk bij aan biodiversiteit en koolstofopslag via blijvend grasland. Dat zijn allemaal vormen van steun die de verduurzaming van de sector concreet vooruithelpen”, klinkt het.
De besteding van het publieke geld draagt te weinig bij aan de doelen van het GLB
Zwakke return on investment voor maatschappij
Volgens BBL toont de studie duidelijk aan dat de maatschappelijke ‘return on investment’ van de landbouwsubsidies te zwak is. “De besteding van het publieke geld draagt te weinig bij aan de doelstellingen van het Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB)”, luidt het. Milieuzorg, klimaatactie en de bescherming van landschappen en biodiversiteit behoren in het meest recente GLB tot de tien centrale doelen. "Grote bedrijven krijgen daarnaast nog steeds een pak meer geld dan de kleinste bedrijven, die het waarschijnlijk meer nodig hebben."
“De gedetailleerde cijfers van deze studie laten onze politici toe om eindelijk gerichte keuzes te maken. Vlaanderen besteedt elk jaar 423 miljoen euro belastinggeld aan landbouwsubsidies. Dit onderzoek wijst uit dat maar een heel beperkt deel daarvan de gezondheid van de omgeving versterkt. Dat is een gemiste kans voor de natuur, de belastingbetaler en de landbouwer”, besluit Sofie Bracke van Bond Beter Leefmilieu.
