Stikstofdecreet: “Paniekvoetbal, met slecht decreet tot gevolg”

De indiening van het voorstel van stikstofdecreet in het Vlaams parlement door N-VA’ers Bart De Wever en Wilfried Vandaele en Open Vld’ers Tom Ongena en Willem-Frederik Schiltz sloeg eind juli in als een bom. Niet alleen bij coalitiepartner cd&v die op die manier buitenspel werd gezet, maar ook bij alle andere oppositiepartijen. Zij waren sterk verontwaardigd over de ongelijke behandeling van Ineos en de landbouwsector die intussen al 2,5 jaar wacht op perspectief. Vooruit vormde de uitzondering, want het bood N-VA en Open Vld prompt een wisselmeerderheid aan.

“Anders geformuleerd, geen inhoudelijke afwijkingen”

Het was even wachten vooraleer de teksten van het voorstel van decreet online beschikbaar waren, maar al gauw werden er vraagtekens geplaatst bij de vertaling van het stikstofakkoord naar het voorstel van decreet. Dat laatste zou op verschillende punten veel verder gaan dan wat er in het politieke akkoord van 10 maart is overeengekomen. Nochtans beweerde Vlaams minister van Omgeving Zuhal Demir (N-VA) in Het Belang van Limburg onlangs dat “het decreet gewoon het akkoord is dat cd&v heeft goedgekeurd”. “Ik heb daar niets aan toegevoegd”, klonk het.

“Rechtstechnisch geen goed decreet”

In het Nederlandse Financieel Dagblad heeft Sigrid Pauwels, hoofddocent omgevingsrecht aan de Universiteit van Antwerpen, zich eerder al zeer kritisch uitgelaten over het decreet. “Het lijkt wel alsof het niet door juristen geschreven is”, liet ze daar optekenen. In een gesprek met VILT erkent ze dat ze het misschien wel wat scherp heeft verwoord, maar toch blijft ze bij haar standpunt. “Dit decreet is haastwerk. Men heeft niet goed nagedacht over de kwaliteitsvoorwaarden van een stabiel kader”, meent ze.

Ze wijst erop dat er zoiets bestaat als de regels van de kunst om een goed decreet te maken. “Een decreet is een wettekst die de contouren uitzet om een beleid mee te gaan voeren. Dat moeten stabiele contouren zijn op de lange termijn. Die contouren moeten ervoor zorgen dat het beleid dat moet geconcretiseerd worden, voldoende flexibel kan worden bijgestuurd. Zeker wanneer je een wetenschappelijke onzekere situatie hebt die evolueert, zoals hier het geval is”, stelt Pauwels. Volgens haar is het geen goed idee om dan te veel details in een decreet te gaan stoppen. “Dan timmer je jezelf helemaal vast.”

Advocaat Fernand Keuleneer volgt die redenering voor een stuk. “Het voorstel van decreet is al meer een juridisch document dan het politiek stikstofakkoord, maar professor Pauwels heeft zeker een punt dat ze er vraagtekens bij plaatst”, meent hij. “Er wordt bijvoorbeeld constant impliciet verwezen naar heel wat normerende documenten, zoals die modellen die aan de basis van de berekening van de impactscore liggen, zonder dat die in bijlage zitten en vastliggen. Op die manier kunnen die modellen naar hartenlust gewijzigd worden. Dat is toch wel een probleem wanneer je verplichtingen gaat opleggen op basis van modellen die niet alleen flou en multitoepasbaar zijn, maar zelfs niet decretaal zijn vastgelegd.”

“Micro- en macroniveau door elkaar gehaald”

Keuleneer heeft op zijn beurt vooral een fundamenteel probleem met de constante verwarring die er optreedt in het decreet tussen het macro- en microniveau. “Het macroniveau zijn de generieke maatregelen en de globale doelstellingen, in concreto het verminderen van de stikstofuitstoot, die worden opgelegd. Als het om het microniveau gaat, dan gaat het om de stikstofdepositie in een Speciale Beschermingszone (SBZ) waar ook de vergunningverlening van afhankelijk is”, legt hij uit. “En dat concrete effect van stikstofdepositie in een SBZ heeft weinig en vaak zelfs niets te maken met de globale uitstoot. Een microprobleem kan je niet oplossen met een macrobenadering.”

 Volgens professor Pauwels is het gemakkelijker om de toekomst van een gebied te gaan regelen met een aantal drempelwaarden en met algemene normen voor reductie en vervolgens te gaan bepalen wat elk bedrijf moet en mag doen om een vergunning te krijgen. “Maar zo’n systeem is bijzonder ingewikkeld. De Europese regelgeving vraagt dat elke beslissing die impact heeft op microniveau met een passende beoordeling wordt verantwoord”, verduidelijkt ze. Je kan die individuele beoordeling volgens haar vervangen door algemene regels op macroniveau. “Maar dan zou je eigenlijk een passende beoordeling aan dat macroniveau moeten koppelen, een passende beoordeling die voldoende sluitend is. En ik denk niet dat dit vandaag al realistisch is. Dus zit er niets anders op dat je dat niveau van microbeoordeling vandaag moet in stand houden.”

Volgens professor Pauwels is het onderscheid tussen een decreet en een passende beoordeling tot nu toe onderbelicht gebleven, wellicht omdat het behoorlijk complex is. “Er is enerzijds een verschil tussen een goede manier om een passende beoordeling te schrijven en anderzijds de pogingen van de Vlaamse regering om een soort van plan daarrond te maken waardoor iedereen, zowel industrie als landbouw, op de lange termijn weet wat wel en wat niet zou kunnen”, meent Pauwels. “In het Ineos-dossier wil men die twee zaken nu aan elkaar gaan koppelen, maar dat is niet de juiste conclusie die getrokken moet worden uit het advies van de Raad van State.”

Die gaf eind juli advies over het ontwerp van beoordelingskader waarmee de Vlaamse regering in afwachting van het stikstofdecreet nieuwe vergunningsaanvragen wilde beoordelen. Daarin wees het rechtscollege op de noodzaak van een “duidelijke decretale grondslag”. Minister Demir concludeerde daaruit dat het beoordelingskader pas kan ingaan wanneer het stikstofdecreet is goedgekeurd. In De Standaard zei Kurt Deketelaere, professor milieurecht aan de KU Leuven en tevens bestuurder van MRBB, al dat dit een foute conclusie is. “Er is geen apart decreet nodig. Het enige wat de Raad voor Vergunningsbetwistingen vraagt in het Ineos-arrest is een gedetailleerde, geïndividualiseerde passende beoordeling.”

Pauwels is dezelfde mening toegedaan. “De afdeling wetgeving van de Raad van State had het enkel over een decretale rechtsgrond die ontbrak. Dat is gewoon één artikel dat men had moeten toevoegen aan dat ontwerp van beoordelingskader. Moeilijker dan dat was het niet”, reageert ze. “Maar wat heeft men gedaan? Men heeft er een heel decreet rond geweven, om Ineos ter wille te zijn. Begrijp me niet verkeerd, het is goed dat men een beleid wil ontwikkelen, maar dit is paniekvoetbal. Dit gaat gewoon veel te snel.”

Keuleneer herhaalt dat ook een beoordelingskader mét decretale rechtsgrond niets wijzigt aan de vergunningssituatie in de nabijheid van speciale beschermingszones.

Ook Dryade spreekt op X tegen dat een stikstofdecreet niet nodig is om Ineos een vergunning te verlenen. De Belgische vzw die “de natuur wil beschermen via de wet” noemt het voorstel van cd&v “een garantie op een tweede Ineosarrest”. “Voor NOx is er een gestage daling, maar voor NH3 (ammoniak) is dat niet het geval. NH3 tekent voor 90 procent van het probleem. Zonder stikstofdecreet is er geen pad om NH3 te reduceren”, zo schrijft Dryade in een draadje. “Bovendien vereist een passende beoordeling een toetsing van de effecten aan de natuurwaarden van een natuurgebied. Een algemene daling van de stikstofuitstoot garandeert niet dat die exploitaitie (Ineos) dat natuurgebied (Brabantse Wal) negatief impacteert.”

“Stikstofdecreet over verkiezingen tillen is democratisch”

Voor cd&v is het geen optie om het stikstofdecreet dat nu voorligt, goed te keuren. “Het decreet dat werd ingediend door Open Vld en N-VA is onaanvaardbaar voor mij. Ik blijf wel achter het akkoord staan dat we met de regering in maart hebben gesloten”, zei minister Brouns afgelopen weekend in de Krant van West-Vlaanderen. Dat akkoord impliceert volgens hem ook duidelijkheid over de twee versoepelingen voor landbouw die cd&v heeft bedongen. Maar beiden moeten nog aan een milieuonderzoek worden onderworpen. In De Morgen zegt de minister dat dit onderzoek normaal rond vrijdag 22 september kan worden gestart, maar de uitkomst daarvan wordt pas na de verkiezingen van juni volgend jaar verwacht.

Het hele stikstofdecreet dan maar over de verkiezingen tillen? Professor Pauwels is er alvast voorstander van. “Dat is politiek gezien misschien niet zo moedig, maar het is wel democratisch”, stelt ze. Ze wijst erop dat in de verkiezingsprogramma’s van 2019 nauwelijks sprake was over stikstof. “Niemand wist toen dat dit zo’n groot thema zou worden. Nu zit je met een politieke constellatie die duidelijk niet beantwoordt aan de breuklijnen boer – industrie – burger.”

Dat het politiek akkoord over stikstof vandaag heel sterk op de lijn van industriële groei en afbouw van landbouw zit, is haar “net zoals een aantal andere collega’s” opgevallen. Op zich is daar volgens professor omgevingsrecht niets mis mee. “Om beleid te voeren, moeten er keuzes gemaakt worden, dat zijn politieke keuzes. Het is duidelijk dat niet alles en overal kan. Net daarom is het goed dat de Vlaamse regering nadenkt over wat in gebieden, die vandaag al overbevraagd zijn op vlak van stikstof, nog kan en wat niet. De politiek kan beslissen dat we voluit voor de industriële ontwikkeling gaan in de haven en dat we landbouw gaan afbouwen. Dat is een legitieme keuze, maar dan moeten de zaken wel duidelijk benoemd worden. Dat gebeurt vandaag onvoldoende. Meer nog, eigenlijk moet dat debat nog gevoerd worden.”

In dat opzicht is Pauwels ervoor gewonnen om het stikstofdecreet over de verkiezingen te tillen. “Ik vind het logisch dat de nieuwe politieke ploeg zich buigt over de keuzes die gemaakt moeten worden. Als je eerst verkiezingen laat plaatsvinden, dan kan iedereen duidelijk zijn stem in het debat laten horen en kan de kiezer een geïnformeerde keuze maken. Op die manier wordt duidelijk wat de inzet wordt van een nieuwe legislatuur en een nieuw regeerakkoord”, klinkt het.

“Vertrouwen in Raad van State”

Ondertussen lijken de indieners van het voorstel van decreet hun eieren in de mand van de Raad van State te leggen. Vlaams minister-president Jan Jambon (N-VA) liet al verstaan dat hij de discussies over het stikstofdecreet pas wil hervatten nadat het advies van de afdeling wetgeving van het rechtscollege er is. Of die zal vallen over de opmerkingen die advocaat Keuleneer en professor Pauwels eerder maakten over de tekortkomingen aan het decreet, is nog onduidelijk.