Dreigt een vergunningenoorlog? "Wetgeving is kwetsbaar en actiegroepen zijn geprofessionaliseerd"

Elk jaar worden 8.000 vergunningen aangevochten in Vlaanderen. Uit een steekproef van De Tijd blijkt dat zes op de tien van de omgevingsvergunningen die voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen verschijnen, effectief gekelderd worden. Voorbeelden zijn legio. Burgers die zich verzetten tegen woonprojecten, infrastructuurwerken of mobiliteitsplannen. Veelal gaat het om een vrees voor overlast, comfortverlies of een mogelijke impact op het leefmilieu.  

Wat betreft milieu en landbouw hebben ook diverse belangengroepen hun weg naar de rechtbank gevonden. De Verenigde Veehouders trokken eerder dit jaar naar de Raad van State tegen het stikstofdecreet. De Vlaamse Vereniging voor gelijkberechtiging Natuurbeheer VVGN legt klacht neer bij de Europese Commissie tegen het subsidiëringsbeleid voor de aankoop van natuurgebieden. Milieuorganisaties als Dryade nemen juridisch activisme zelfs expliciet op in hun mission statement. 

Hoewel het niet nieuw is dat belangengroepen de juridische weg bewandelen, ziet professor Sigrid Pauwels een opvallende evolutie. “Actiegroepen zijn geprofessionaliseerd”, zegt ze. “Ze nemen goede juristen en wetenschappers in dienst om dossiers te analyseren en met een breed publiek te communiceren. Dat is ook hun volste recht. De oorzaak van dit maatschappelijk probleem ligt volgens mij niet bij deze verenigingen, maar is een gevolg van een zwak wettelijk kader en kwetsbare rechts- en meettechniek. Deze juridische procedures hebben ook een grote maatschappelijke kost; tijd en geld die we beter besteden aan een effectief milieu- en klimaatbeleid.” 

Is dit een uniek Vlaams fenomeen? 

Pauwels: “Neen, zeker niet. Het gebeurt ook in onze buurlanden en dat voelen we bovendien tot in Vlaanderen. Kijk maar naar wat er is gebeurd met de vergunningen van de Ineos-ethaankraker in het Antwerps havengebied en de glasfabriek in Lommel. De Nederlandse provincie Noord-Brabant bijvoorbeeld voert een zeer strikt stikstofbeleid om haar natuur te beschermen en neemt daarom ook de Vlaamse vergunningverlening in het vizier. De Nederlandse bestuursrechtspraak heeft ook de programmatische aanpak PAS – die nadien door het Vlaams Gewest werd overgenomen – eerder al gekortwiekt, onder invloed van de Europese milieurechtspraak.” 

“Het stikstofdossier is voor mij een schoolvoorbeeld van waar het misloopt. Het is merkwaardig dat Europa inzet op een gedeelde milieubevoegdheid om een eengemaakt ecologisch netwerk te ontwikkelen, maar de kwantificering ervan en de bijhorende meettechniek volledig overlaat aan de lidstaten zelf. Hierdoor ontstaat een behoorlijke variatie tussen lidstaten waardoor die Europese regelgeving haar doel mist.” 

Spreken we hier van rechtswillekeur? 

Pauwels: “Neen, dat niet, de Raad voor Vergunningsbetwisting levert goed werk af. De rechtspraak legt net bloot waar de regelgeving en de rechtstechniek falen. Boeren zouden moeten berusten in een zwarte doos van algoritmes die ongemotiveerd bepalen of een vergunning al dan niet wordt verleend; op die basis kunnen ze geen duurzame bedrijfsstrategie ontwikkelen.” 

“Het probleem is dus meer specifiek de wetenschappelijke en rechts-technische  willekeur in dit verband. Kijk bijvoorbeeld naar de milieu-effectenrapportage (MER). De aanvrager van een vergunning voegt een MER toe die doorgaans een welwillende lezing toelaat. Een natuurvereniging leest zo’n rapport echter vaak op een andere manier. Als er dan discussie of een geschil ontstaat, zien mensen dat als een gevolg van ‘juridisering’. Maar eigenlijk is het vooral een gevolg van een onvoldoende doelgerichte en wetenschappelijk onderbouwde analyse. Een rechtsregel bepaalt niet of een vergunning al dan niet schadelijk is voor de natuur, daarvoor heb je gefundeerde wetenschappelijke argumenten nodig. Maar als die argumenten vaag en dubbelzinnig zijn, is de beslissing die erop stoelt kwetsbaar. Zo ontstaat besluitvorming die juridisch onvoldoende robuust is en die kan worden aangevochten.” 

Wat vindt u van de passende beoordeling? 

Pauwels: “Het is in principe een goed instrument, maar ook hier maakt Europa zich er te snel van af. Lidstaten hebben geen gedeelde systematiek om de impact van activiteiten te meten en in kaart te brengen. Als elke lidstaat op basis van zijn allerindividueelste interpretatie aan de slag gaat, loopt dit vroeg of laat vast en ontstaan conflicten tussen lidstaten. Nederland en Vlaanderen zijn overigens al goed op weg. Er ontbreekt een gedeelde wetenschappelijke taal om te communiceren over hoe men de Europese doelstellingen kan bereiken”. 

Waar loopt het mis? 

Pauwels: “Europa moet meer invulling en ondersteuning bieden; het subsidiariteitsbeginsel wordt hier toegepast op een manier die de gedeelde Europese bevoegdheid in de weg zit in plaats van versterkt. Er wordt gestreefd naar eenmaking op tal van economische punten, maar niet wat ecologisch herstel betreft. De stikstofcrisis toont aan dat Vlaanderen en Nederland niet dezelfde taal spreken en op een ramkoers afstevenen. Daar willen we toch geen tijd en middelen in investeren?” 

“Vooraf een gedeelde milieugebruiksruimte definiëren op basis van wetenschappelijke meting en monitoring zou een stap in de richting van een duurzame oplossing zijn. Wat willen we nog doen in bepaalde gebieden, wat kunnen we nog doen en wat moeten we doen? Dat zijn de (grensoverschrijdende) milieubeleidsvragen die voorliggen. Het probleem is dat dit eigenlijk ook ruimtelijke vraagstukken zijn en de Europese Unie is niet bevoegd voor ruimtelijke ordening. Hier is het Vlaams Gewest zelf aan zet.” 

“Politiek en wetenschap moeten hoe dan ook nauwer samenwerken. Wetenschappers maken wel studies, maar ik zie dat die vaak in beperkte mate worden gebruikt om beleidsmatig bij te sturen. Men is wellicht bevreesd voor de impact van die scenario’s op de economische ontwikkeling en welvaart. Zeker met verkiezingen in aantocht is dat iets waarover men niet graag praat. Als je immers een ecologische analyse bekijkt van Vlaanderen, kan je vaststellen dat sommige gebieden geen extra milieudruk meer aankunnen. Daar moet in principe eerst worden nagedacht over herstel voor men nog vergunningen aflevert.” 

“Dat is een gevolg van een beleid dat onvoldoende doordachte en gedragen keuzes op de lange termijn uitzet. Nochtans is net dat de manier om ondernemers perspectief te bieden en te betrekken. Vroeg of laat gaat dit dus fout lopen als de gevolgen drastischer worden, zoals extreme hitte, wateroverlast en superstormen.” 

Hoe kan wetenschap beter geïntegreerd worden in het beleid? 

Pauwels: “Je hebt een wetenschappelijk meet- en monitoringsysteem nodig dat betrouwbaar, fijnmazig en accuraat is en dus meet wat we vooraf moeten weten: de impact van een activiteit op beschermde natuurwaarden; concreet dus bijvoorbeeld op heidestructuren, zeldzame plantjes, zwarte spechten enzovoort. We zitten nu in de problemen omdat verschillende scharnierbegrippen in de regelgeving die wetenschappelijke invulling vragen, zoals ‘impactscores’ of een ‘neerwaartse depositietrend’, maar niet krijgen. Als die invulling willekeurig gebeurt, dan biedt een vergunningverlenende overheid geen perspectief en dus geen rechtszekerheid. Dat laatste is een buitengewoon toegankelijk juridisch argument om een vergunning aan te vechten. En dan zijn we vertrokken. Wetenschap en recht moeten elkaar daarin beter vinden.” 

Wordt er bij het verlenen van een vergunning dus beter naar emissiewaarden gekeken dan depositiewaarden? 

Pauwels: “De correcte wetenschappelijke vertaling van depositiewaarden naar emissiescores is belangrijk voor een vlotte vergunningverlening. De depositie of hoe stikstof wordt verspreid, zich gedraagt en vervolgens weer neerdaalt in de natuur bepaalt de impact van een activiteit. Dat is een behoorlijk complex vraagstuk. Die oefening moet niettemin worden gemaakt. Een toegelaten emissiescore die op die basis wordt afgeleid is immers wél een transparant en werkbaar begrip”. 

”Om uit deze impasse te geraken en een gebeurlijke ‘vergunningenoorlog’ te vermijden is het aangewezen dat de stakeholders van elk sociaalecologisch systeem, dus bewoners, recreatieve gebruikers, ondernemers en overheid, vooraf samen zitten met wetenschappers en experten. Ze moeten analyseren wat de concrete ‘milieugebruiksruimte’ is die nog resteert, samen met de nodige mitigerende en herstellende maatregelen. Enkel op die basis kan worden bepaald welke aanspraken kunnen worden gemaakt en door wie. Dat zijn drastische beslissingen met veel impact op bedrijven en bewoners, dus die moeten in overleg gebeuren en niet eenzijdig worden opgelegd door de overheid. Dat traditionele besluitvormingsmodel is hier niet langer houdbaar. De afspraken die uiteindelijk worden gemaakt vormen een gedragen basis voor toekomstig beleid. Een complexe oefening van dat niveau gebeurt best onder leiding van een professionele ‘omgevingsbemiddelaar’. De Universiteit Antwerpen biedt bijvoorbeeld zo’n opleiding aan sinds 2023, met véél belangstelling en succes, zowel bij ambtenaren als ondernemers.” 

“Niet-hiërarchisch gestructureerd maatwerk, in overleg met alle stakeholders, ook grensoverschrijdend, en een gedeelde en wetenschappelijk betrouwbare meet- en monitoringtechniek zijn de sleutels om uit deze impasse te geraken.”