Zijn spiegelclausules de redding voor het Mercosur-akkoord?
Het is zeer onwaarschijnlijk dat de omstreden vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Mercosur nog voor de EU-verkiezingen wordt gesloten. De milieu- en sociale normen die gehanteerd worden in Zuid-Amerika blijven een groot struikelblok voor sommige lidstaten. Meer en meer stemmen gaan op om ‘spiegelclausules’ op te nemen in het handelsakkoord waardoor er meer garanties zijn voor een gelijk speelveld. “Spiegelclausules in een akkoord opnemen is echter extreem moeilijk en nog nooit 100 procent gelukt in een EU-handelsakkoord”, duidt Dirk De Bièvre, professor Internationale Politiek aan de Universiteit Antwerpen.
Waar in januari nog optimisme was om het akkoord voor de verkiezingen af te ronden, werd het deze maand duidelijk dat een doorbraak zeer onwaarschijnlijk zal worden. Aan de basis van dit ongunstig politiek klimaat liggen onder meer de boerenprotesten die sinds februari overal in Europa uitbraken. Vooral de Franse boeren spelen hierbij een grote rol want om het Mercosur-akkoord rond te krijgen heeft EU-commissievoorzitter Usula von der Leyen de steun nodig van de Franse president Emmanuel Macron, zeker nu Von der Leyen zich kandidaat wil stellen om de Commissie voor een tweede termijn te leiden. Hierbij kan ze het zich niet veroorloven om nu tegen de schenen te schoppen van de Fransen.
Macron uitte reeds in 2019 zijn ongenoegen over enkele duurzaamheidsbepalingen in het Mercosur-akkoord. In zijn ongenoegen combineerde hij de verzuchtingen van de boerenorganisaties die opzagen tegen onder meer de Zuid-Amerikaanse vlees- en wijnimport en de zorgen van de milieuorganisaties over de ontbossing in het Amazonegebied. Door de aanhoudende boerenprotesten in zijn land, voelt Macron ondertussen nog extra druk om het akkoord, in zijn huidige vorm, niet te steunen. Dit liet hij ook duidelijk verstaan aan de Europese Commissie.
Mercosur-akkoord
Mercosur verenigt al sinds 1991 vier Zuid-Amerikaanse landen: Argentinië, Brazilië, Paraguay en Uruguay. Ook Bolivia staat sinds 2016 op de officiële toetredingslijst. Mercosur is de op drie na grootste gemeenschappelijke markt ter wereld, na de Europese Unie, de Verenigde Staten en Japan. In 2010 zijn onderhandelingen begonnen over een handelsovereenkomst met de EU. Het Mercosur-pact zou een geïntegreerde markt van 780 miljoen consumenten kunnen creëren, waarmee dit het grootste vrijhandelsverdrag uit de geschiedenis van de EU zou kunnen worden. In 2019 werden de onderhandelingen in feite afgerond, maar Frankrijk weigerde vervolgens om de overeenkomst te steunen met het argument dat de milieu- en sociale garanties die de toenmalige extreemrechtse president van Brazilië Jair Bolsonaro bood, onvoldoende waren. De besprekingen stagneerden daarom tot de terugkeer van de huidige socialistische president van Brazilië Lula da Silva, die de hoop op een snelle ondertekening weer aanwakkerde. De besprekingen blijven echter terug steken op de milieu- en sociale normen.
Een gelijk speelveld in Mercosur of geen Mercosur wat ons betreft
De Franse premier Gabriel Attal zei deze maand op een conferentie in Duitsland dat het vrijhandelsakkoord oneerlijke concurrentie tussen Zuid-Amerikaanse boeren en Europese producenten in de hand zou werken, omdat de Zuid-Amerikaanse boeren landbouwproducten en -technieken zouden mogen gebruiken die in Europa verboden zijn. Attal drong er daarom op aan dat de handelsovereenkomst ‘spiegelclausules’ zou moeten bevatten om ervoor te zorgen dat Mercosur-exporteurs dezelfde normen naleven als Europese boeren.
Hoe verenigbaar zijn het handels- en landbouwbeleid van de EU?
8 februari 2024Ook Vlaams minister van Landbouw Jo Brouns (cd&v) nam het concept van spiegelclausules in de mond tijdens de laatste parlementaire landbouwcommissie. “Ik ben zowel vanuit mijn bevoegdheid Landbouw als vanuit die van Economie voorstander van handel. Maar handel kan alleen maar werken als die kan plaatsvinden in de context van een level playing field tussen de verschillende handelspartners. Ik vind het nogal logisch dat je de strenge eisen die we hier opleggen, qua duurzaamheid, voedselveiligheid en dierenwelzijn, spiegelt ten aanzien van alle producten die je importeert. Die spiegelclausules zijn voor ons belangrijk in die handelsakkoorden.”
Voor cd&v en bij monde van landbouwcommissievoorzitter Bart Dochy (cd&v) is het duidelijk: “Een gelijk speelveld in Mercosur of geen Mercosur wat ons betreft”. Een duidelijk statement dat goedgekeurd werd door minister Brouns. “Dit werd ook bevestigd in het overeengekomen landbouwakkoord, en is aanvullend op wat minister-president Jan Jambon (N-VA) gezegd heeft”, aldus Brouns. “Het is heel duidelijk dat die spiegelclausules zijn afgesproken. Dat is ons standpunt en dat is ook overgenomen door de regering in relatie tot die akkoorden.”
Wat is een spiegelclausule?
Het concept van spiegelclausules werd voor de eerste keer onder deze naam in het EU-debat door het Franse voorzitterschap van de Raad in 2022 geïntroduceerd en is ondertussen alomtegenwoordig geworden in discussies over het handels-, landbouw- en milieubeleid van de EU. Spiegelclausules voor de landbouwsector hebben tot doel dat producenten die naar de EU-markt willen exporteren, aan equivalente productie- en duurzaamheidsnormen moeten voldoen als de boeren in de EU.
“De term spiegelclausule is misschien nieuw maar het idee erachter is al zo oud als de WTO-handelsakkoorden van 1994”, duidt Dirk De Bièvre, professor Internationale Politiek aan de Universiteit Antwerpen. “Toen was voor de meeste handelsonderhandelaars zo klaar als een klontje dat de problemen rond een gelijk speelveld vanaf dan alleen maar zouden toenemen, zeker in bilaterale preferentiële handelsakkoorden. De creatie van een gelijk speelveld is dus geen nieuw structureel probleem, maar de aandacht voor gelijk welke sector errond neemt zeker toe.”
Verenigbaar met handelsakkoord?
Spiegelclausules zijn op papier een vrij simpel concept maar de vertaling ervan in een vrijhandelsakkoord schrijven is extreem moeilijk, tot bijna niet uitvoerbaar. “De eerste moeilijkheid zit hem in het spiegelen van specifieke processtandaarden”, duidt De Bièvre. “Productstandaarden kunnen enigszins op papier gezet worden en ook gecontroleerd worden door aan de grens te kijken of het product aan alle voorwaarden voldoet. Maar hoe een landbouwproduct tot stand is gekomen, welke input ze tijdens de productie gebruikt hebben zoals bijvoorbeeld de hoeveelheid water, antibiotica of toxische materialen voor het milieu of mensen, is zo goed als oncontroleerbaar aan de grens.”
Aangezien het niet controleerbaar is, moeten staten overgaan tot wederzijdse erkenning van hun standaarden in de vorm van zogenaamde 'Mutual Recognition Agreements' (MRA's) om processtandaarden te kunnen spiegelen. “Hierbij moeten de partijen het eens worden over het feit dat hun beide processtandaarden equivalent zijn aan elkaar”, duidt professor De Bièvre de moeilijkheid. “Binnen zo’n overeenkomst worden de lokale controle-instanties en de regels die gebruikt worden binnen de processtandaarden dan wederzijds erkend. MRA’s sluiten is geen evidentie. Zelfs binnen de Europese Unie is het mislukt om alle processtandaarden door wederzijdse erkenning via MRA’s, in orde te verklaren.”
Met de spiegelclausule eis je dat de Zuid-Amerikaanse landen hun standaarden en agentschappen binnen Mercosur hervormen en in lijn brengen met onze standaarden
Maar zelfs als je erin slaagt om dit uit te voeren en de spiegelclausules op papier te zetten, is de afdwingbaarheid ervan een tweede reden waarom deze formule zo moeilijk te hanteren valt in een handelsakkoord. "Het probleem bij spiegelclausules is eigenlijk niet zozeer een verbintenis-probleem, maar eerder een afdwingings-probleem”, legt De Bièvre uit. “Het is extreem moeilijk om handhavingssystemen op te zetten die niet te ingewikkeld zijn, maar toch geloofwaardig en haalbaar zijn. Voor de voedselsector bijvoorbeeld kan het Europees Voedselagentschap onmogelijk al zijn controles gaan doen in Brazilië. Controles van andere staten op sectoren in eigen staten is ook totaal ondenkbaar. De EU heeft het daarom ook op een andere manier aangepakt, zo werd een Europees reguleringsagentschap opgericht die boven de nationale agentschappen en nationale regels kracht van wet heeft, in elke gedetailleerde specifieke sector.”
“Er zijn al verschillende onderhandelingsprocessen over handelsakkoorden op de handhavingskwestie stuk gelopen”, gaat De Bièvre verder. “Denk maar aan de TTIP-akkoorden tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten. Daar zijn ze er ook nooit helemaal aan uitgeraakt hoe die wederzijdse erkenning van agentschappen en maatschappelijke evaluaties en controles moet werken.”
“Wat concreet geëist wordt met de spiegelclausule is dat er alleen maar een akkoord kan gevonden worden als de Zuid-Amerikaanse landen hun standaarden en agentschappen binnen Mercosur hervormen en in lijn brengen met onze standaarden”, concludeert De Bièvre.
En zo wordt het Mercosur-pact 14 jaar na de eerste gesprekken nog steeds bediscussieerd en is het laatste woord er nog niet over gezegd.
Bron: Politico / Eigen berichtgeving
