Waarom Duitsland geen stikstofprobleem heeft en Vlaanderen en Nederland wel
De stikstofcrisis in Nederland, en bij uitbreiding ook in Vlaanderen, is een beleidsmatige en juridische keuze. Dat stelt hoogleraar Omgevingsrecht Chris Backes, een Duitser die aan de Nederlandse universiteit van Utrecht werkt. Hij hekelt ook het feit dat Nederland vooral toetst op de kritische depositiewaarde en niet op natuurkwaliteit.
Het is een vraag die ook wel te horen is bij Vlaamse land- en tuinbouwers: hoe komt het dat andere lidstaten geen stikstofprobleem hebben terwijl ook zij te maken hebben met hoge stikstofdeposities en ze onder hetzelfde Europees natuurrecht vallen. Op de website Binnenlands Bestuur, een platform voor Nederlandse ambtenaren en bestuurders, geeft Chris Backes, hoogleraar Omgevingsrecht, een antwoord op die vraag nadat hij hierover een artikel publiceerde in het Tijdschrift voor Agrarisch Recht.
Nationale juridische kaders en rechtscultuur geven doorslag
Als Duitser en als hoogleraar aan een Nederlandse universiteit is hij vertrouwd met de situatie in beide landen. Hij neemt ook Italië, Denemarken, Vlaanderen en Wallonië mee in zijn analyses. Backes is van mening dat de Nederlandse stikstofcrisis een uniek fenomeen is. De omgang met stikstof in Europa wordt volgens hem sterk bepaald door “nationale juridische kaders en nationale (rechts)culturen”.
De hoogleraar ziet dat de verschillende lidstaten anders omgaan met hetzelfde Europese rechtelijk kader. “Als je de omgang met stikstof vergelijkt in Duitsland, Italië, Wallonië, Vlaanderen en Nederland, dan zie je dat in Italië de stikstofuitstoot niet als een probleem wordt onderkend omdat niemand het als een probleem op de agenda zet. De natuur gaat daar ook achteruit en ook daar is te veel stikstof. Maar beleidsmatig en juridisch wordt dat niet als een probleem ondervonden. Niemand gaat naar de rechter en zegt: dit kan niet.”
Wallonië kan je naast Italië zetten, meent Backes. Vervolgens komen landen als Duitsland en Denemarken. “Zij besteden wel aandacht aan de stikstofuitstoot, en ook hier zijn rechterlijke procedures, maar men gaat toch anders om met het probleem. Duitsland hanteert bijvoorbeeld heel hoge drempelwaarden. De redenering daar is: Alle stikstofbronnen waarvan de depositie lager is dan 21 mol bekijken we niet, we zeggen dat zo’n bron geen gevolgen heeft. Ter vergelijking, in Nederland ligt de drempelwaarde op 0,0001 mol”, verduidelijkt de hoogleraar Omgevingsrecht.
Maak van de eikelmuis geen juridische olifant
2 november 2022De vraag is natuurlijk of die hoge drempelwaarde in Duitsland juridisch houdbaar is, want ook dat land moet zijn natuurgebieden in goede staat van instandhouding houden. “Dat klopt”, erkent Backes. “De advocaat-generaal die bij het Europees Hof in 2018 het Programma Aanpak Stikstof van Nederland beoordeelde, zei toen al dat hij grote twijfels had bij de Duitse drempelwaarde. Een drempelwaarde mag gehanteerd worden, maar dan moet worden aangetoond dat de depositie die eronder valt geen schadelijke effecten oplevert. Ook niet cumulatief.”
Interpretatie versus toepassing van een wet
Vervolgens is aan de hoogste Duitse bestuursrechter gevraagd of de drempelwaarde niet aan het Europees hof moet worden voorgelegd, aangezien de situatie zo verschillend is met die in Nederland. “Maar de Duitse rechter heeft geoordeeld dat dat niet hoeft. Die drempelwaarde valt volgens die Duitse rechter onder de nationale toepassing van de Europese wet. Het Europees Hof gaat alleen over de interpretatie van een wet, niet over de toepassing ervan”, klinkt het.
Om dit te duiden gebruikt de Duitser de Europese luchtkwaliteitsrichtlijn als voorbeeld. Een richtlijn waarin volgens hem uitvoerig staat beschreven hoe je fijnstof moet moeten: hoeveel meters boven de grond en waar de meetinstallaties moeten staan. “Groot-Brittannië, toen nog lid van de EU, deed exact wat er in de richtlijn staat. Ze meten in een stad op drie plaatsen. Als op die drie plaatsen de luchtkwaliteit goed is, zeggen ze dat alle locaties die daartussen liggen ook goed zijn.”
In Nederland heeft men het volgens hem anders aangepakt. “Daar heeft men ook op drie plaatsen gemeten, maar daarna zijn fantastische onderzoeksinstituten aan de slag gegaan met modellen. Ze zijn elementen als het verkeer verderop, de bebouwing, een tunnelmonding en een stoplicht gaan meenemen en zijn tot de conclusie gekomen dat op tussenliggende locaties de luchtkwaliteit veel slechter is en er dus een probleem is”, legt Backes uit. Hij wijst erop dat dit niets met de interpretatie van de wet te maken heeft, maar met een verschil in toepassing. Hij geeft wel toe dat met de Nederlandse aanpak beter aan de doelstelling van de richtlijn wordt voldaan.
De aanpak van Denemarken zit tussen die van Duitsland en Nederland in, zo legt hij uit. Men is er strenger dan de Duitsers, maar minder streng dan Nederland. Andere landen heeft hij niet zo uitvoerig onderzocht, mede omdat stikstof er niet zo’n issue is. België is volgens hem wel een mooi voorbeeld. “In Vlaanderen is stikstof een gigantisch probleem inmiddels, ook in de rechtszaal. In Wallonië is met stikstof feitelijk hetzelfde aan de hand, maar juridisch gebeurt er niks. Dat komt waarschijnlijk vooral doordat er geen Waalse milieuvereniging naar de rechter stapt”, legt hij uit.
In sommige gebieden komen we ook de komende 30 jaar niet onder de KDW, onder meer vanwege de depositie uit het buitenland. Zelfs als je half of heel Nederland zou ontvolken, zou dat niet overal lukken
Kritische depositiewaarden versus natuurkwaliteit
Backes is ook kritisch voor de manier waarop Nederland zijn stikstofdoelen wil behalen. “In Nederland hanteert men de kritische depositiewaarde (KDW) en niet de gemeten natuurkwaliteit. Dat is natuurlijk het eenvoudigste. Als ik stikstof overal onder de KDW breng, dan ben ik zeker dat daardoor geen schade ontstaat. Maar in sommige gebieden komen we ook de komende 30 jaar niet onder de KDW, onder meer vanwege de depositie uit het buitenland. Zelfs als je half of heel Nederland zou ontvolken, zou dat niet overal lukken”, benadrukt hij.
Nederland heeft zich al voorgenomen dat het in gesprek gaat met de Europese Commissie als het ondanks maatregelen er ook niet in slaagt om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken. “Maar op korte termijn blijft het probleem van vergunningen. Veel projecten zullen nog steeds geblokkeerd blijven omdat schadelijke effecten niet kunnen uitgesloten worden”, meent de hoogleraar. Hij wijst erop dat als er een cirkel van 25 kilometer wordt getrokken rond gebieden waar de stikstofdepositie boven de KDW blijft, dat er dan grote delen in Nederland ontstaan waar de komende 20 jaar niets meer toegelaten zal zijn. “Dat is niet realistisch.”
De beste manier om met de stikstofcrisis om te gaan en op lange termijn toch een perspectief voor de landbouwsector te geven, is in zijn ogen om ieder landbouwbedrijf een doelstelling te geven. “Je zegt tegen elke landbouwer: jij moet de komende 15 jaar je emissies zoveel doen dalen. Het maakt mij niet uit hoe je dat dat. Of dat lukt, ga ik niet berekenen maar meten. Haal je de doelen niet, dan trek ik je vergunning in en haal ik je dieren”, besluit Backes.
Lees het volledige interview met hoogleraar Chris Backes op de website van Binnenlands Bestuur.
Bron: Binnenlands Bestuur
