Ruimtelijke planning op het platteland

“Vrijwaar ruimte voor landbouw in Vlaanderen!”. Dat was onlangs nog één van de adviezen die de SALV gaf aan minister van Landbouw Kris Peeters als bijzonder punt van beleidsaandacht. Bij ILVO is zopas een doctoraat afgewerkt rond het thema ‘ruimte voor landbouw’. Eva Kerselaers van de eenheid Landbouw en Maatschappij vertrekt vanuit de vaststelling dat er door de oprukkende verstedelijking en de veranderende verwachtingen ten aanzien van het platteland almaar meer actoren lonken naar de schaarse open ruimte in Vlaanderen. Eén zeer concreet gevolg is dat landbouwgrond wordt ingenomen door andere landgebruiken, zoals bebouwing, industrie, natuur of bos. Landbouwers staan liever geen grond af, terwijl het voor andere betrokkenen vaak de enige optie is om hun eigen doelstellingen te realiseren. Kerselaers boog zich over de vraag welke gebieden zeker behouden moeten worden voor landbouw.

De strijd om de schaarse open ruimte in Vlaanderen creëert een spanningsveld en heel wat ontevredenheid. En tegelijk de behoefte om constructiever en op basis van objectievere criteria met planningsprocessen op het platteland om te gaan. Om te achterhalen waar de belangrijkste knelpunten in de rurale planningsprocessen zitten, interviewde Kerselaers verschillende landbouwers en medewerkers van landbouw- en natuurorganisaties, provincie- en gemeentebesturen en administraties van landbouw, ruimtelijke ordening, natuur en erfgoed.

Ze polste naar hun ervaringen met deze planningsprocessen. Vaak ging het om processen waarbij landbouwgrond zou ingepalmd worden door natuur of bos, maar evengoed kwamen havenuitbreiding, overstromingsgebieden of industriegebieden aan bod. Uit deze interviews bleek dat er aan de zijde van landbouwers en hun organisaties veel ontevredenheid is over de inname van landbouwgrond. Het gebrek aan inspraak door landbouwers en het landbouwbeleid, aanslepende onzekerheid in gebieden waar een proces loopt en onduidelijkheid over de compensatiemechanismen zijn daarbij belangrijke factoren.

Door de andere actoren zoals betrokkenen vanuit natuur en ruimtelijke ordening, wordt dan weer geklaagd over een gebrek aan langetermijnvisie op de ontwikkeling van de landbouw in Vlaanderen en de moeilijkheid om tegemoet te komen aan de verschillende maatschappelijke noden zoals economische ontwikkeling, mobiliteit, recreatiemogelijkheden en behoud van biodiversiteit als de landbouwsector niet mee wil. Het water lijkt dan ook vaak erg diep, hoewel er ook voorbeelden bestaan van goede samenwerking.

Een instrument ter ondersteuning
Gegeven deze moeilijke situatie startte het Beleidsdomein Landbouw en Visserij met de ontwikkeling van een instrument dat beslissingen omtrent landgebruik op het platteland kan ondersteunen. De centrale vraag daarbij was welke gebieden zeker behouden moeten worden voor landbouw? Om de wetenschappelijke basis van dit instrument, de landbouwimpactstudie of LIS, te verzekeren werd de medewerking van ILVO gevraagd.

“We hebben eerst de bruikbaarheid bekeken van de bestaande instrumenten”, zegt Eva Kerselaers van ILVO. Naast de landbouwimpactstudie waar de landbouwadministratie aan werkte, is dat ook de landbouwgevoeligheidsanalyse van de Vlaamse Landmaatschappij (VLM). “Dit is een gelijkaardig instrument dat al gebruikt werd om de waarde van landbouwgrond in Vlaanderen te differentiëren. Uit een vergelijking van bestaande projecten waar de instrumenten ingezet waren, bleken er vooral problemen te zijn met de consistentie. Zo werden in de verschillende projecten niet altijd dezelfde criteria gebruikt om de landbouwwaarde te bepalen. Er was dus wel nood om te onderzoeken hoe deze instrumenten versterkt konden worden.”

Het resultaat van dit onderzoek is geen nieuw instrument dat naast de bestaande instrumenten komt te staan. De bedoeling is dat de geformuleerde voorstellen voor verbetering gebruikt worden om zowel de landbouwimpactstudie als de landbouwgevoeligheidsanalyse technisch te verbeteren. Daarnaast zorgt het onderzoek ook dat er meer kennis is over de manier waarop de instrumenten best ingezet worden.

Hoe werkt het instrument?
Het algemene principe van de bestaande instrumenten en de aangepaste versie is gelijk. Er wordt voor elk perceel in landbouwgebruik gekeken hoe het scoort op een aantal kenmerken of criteria. Voorbeelden van zo’n criteria zijn de geschiktheid van de bodem, de kans op overstroming, de gewestplanbestemming en de afstand van het perceel tot de bedrijfszetel. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van beschikbare databronnen en kaartmateriaal, die verzameld worden in een geografisch informatiesysteem (GIS). Door de scores van deze criteria op te tellen, bekom je een globale waardering voor elk perceel. Daarbij kan je bepaalde criteria zwaarder laten doorwegen dan andere, omdat niet alle criteria even belangrijk zijn. Om de waardering van de verschillende percelen overzichtelijk voor te stellen, wordt een indeling in klassen gemaakt en die klassen worden als kleuren voorgesteld op een kaart. Op die manier krijg je snel een ruimtelijk overzicht van de aanwezigheid van landbouw in een gebied en van de waarde van de landbouwpercelen voor de ontwikkeling en het voortbestaan van de landbouw. Het instrument helpt beleidsmakers om prioriteiten te stellen omtrent het behoud van landbouwgrond.

Voorstellen voor verbetering
Welke voorstellen voor verbetering volgen concreet uit het onderzoek? Er is een framework voor Vlaanderen ontwikkeld dat moet verzekeren dat het instrument op een consistente manier wordt gebruikt in verschillende projecten. “Op die manier wordt de grootste kritiek op het instrument, met name de inconsistentie, aangepakt”, vertelt Kerselaers. Het belangrijkste onderdeel van het framework is een lijst van criteria om de landbouwwaarde van percelen te bepalen. De lijst van criteria is gegroepeerd onder vijf doelstellingen, die op hun beurt opnieuw gegroepeerd konden worden onder twee overkoepelende doelstellingen, namelijk “Gronden met het hoogste potentieel voor landbouw behouden” en “Zo veel mogelijk duurzame bedrijven behouden”. De doelstellingen en criteria werden uitgewerkt door medewerkers van ADLO en VLM en weerspiegelen de visie van het landbouwbeleid op de gewenste ontwikkeling van landbouw in Vlaanderen.

In een volgende stap is voor elk criterium bepaald wat de waarderingsfunctie is. Hoe waardevol is bijvoorbeeld een perceel dat dicht bij het bedrijf ligt ten opzichte van een veraf gelegen perceel? Ook dit werd in overleg met mensen van het landbouwbeleid en vertegenwoordigers van de landbouworganisaties bepaald. Daarbij bleek dat het belangrijk is om binnen het opgestelde framework ruimte te laten voor andere waarderingsfuncties om verschillende omstandigheden in rekening te kunnen brengen. In een gebied met veel melkveebedrijven zijn percelen dicht bij het bedrijf vaak nog zeer belangrijk, terwijl voor akkerbouw iets verder gelegen percelen nog een goede score kunnen krijgen.

In een laatste onderdeel van het framework moest beslist worden of er criteria uit de lijst zwaarder moeten doorwegen in de globale waardering van de percelen. De betrokken beleidsmakers konden echter geen eenduidige beslissing nemen over het belang van de verschillende doelstellingen en criteria. In eerste instantie leek het ontbreken van één consistente set van gewichten een probleem voor de toepassing van het instrument, maar dit wordt opgelost door een aangepaste manier van gebruiken.

Een eerste aanpassing in het gebruik van het instrument is om in de legende van de kaarten niet enkel weer te geven of het perceel meer of minder waardevol is, maar ook waarom. Door de kenmerken van de percelen te beschrijven, verstrek je meer informatie aan de mensen die de kaarten willen gebruiken. Een tweede aanpassing is om niet enkel een totaalkaart te maken waarin alle criteria opgeteld zijn, maar om ook deelkaarten te maken, waarin slechts enkele criteria opgeteld zijn. Beide aanpassingen zorgen dat er meer nadruk gelegd wordt op het aanleveren van de basisinformatie en het verstrekken van inzicht in het waarom van een bepaalde waardering. Daarmee komt er minder nadruk op het bekomen van één eindscore, waardoor ook het belang van de gewichten vermindert.

De deelkaarten laten ook toe om vast te stellen wanneer doelstellingen niet gelijktijdig behaald worden. Stel bijvoorbeeld dat de bodem van een perceel of gebied zeer geschikt is voor landbouw (doelstelling 1A), maar dat het gebied slecht gestructureerd is (doelstelling 1B) of een lage rechtszekerheid kent (doelstelling 1C). Een andere mogelijke vaststelling is dat een gebied zeer veel potentie heeft voor landbouw (doelstelling 1), maar dat het hoofdzakelijk in gebruik is door weinig duurzame landbouwbedrijven (doelstelling 2). Zo’n vaststellingen stimuleren om na te denken hoe je zo veel mogelijk doelstellingen kan behalen in een gebied, door bijvoorbeeld het verbeteren van de rechtszekerheid, door een ruilverkaveling of door specifieke ondersteuning van landbouwbedrijven.

Welke rol kan het instrument spelen in de rurale planningsprocessen?
De voorgaande voorbeelden tonen dat het instrument zowel voor het landbouwbeleid als het ruimtelijk beleid input kan geven. De gestructureerde manier waarop het instrument data over landbouw verzamelt vormt een belangrijke meerwaarde in rurale planningsprocessen. Het instrument zorgt dat er snel een eerste overzicht gegeven kan worden van de aanwezigheid van landbouw in een gebied, zodat men ook rekening kan houden met landbouw in het beslissingsproces. Daarbij is de visualisering in kaartvorm zeer toegankelijk en geschikt om een ruimtelijke insteek te onderbouwen. Dit zou de communicatie binnen landbouw, maar ook met de andere betrokkenen moeten verbeteren. Daarbij is wel belangrijk dat beslissingen niet alleen op deze kaarten gebaseerd worden. Het blijft noodzakelijk om bijkomende terreinkennis te incorporeren. Het is immers onmogelijk om alles te weten op basis van databanken en kaarten.

“Uit de interviews bleek dat er nood is aan een visie vanuit het landbouwbeleid op het ruimtegebruik van de landbouw”, besluit ILVO-onderzoekster Eva Kerselaers. Welke gebieden moeten zeker behouden worden voor landbouw? Hoe kan men zorgen dat deze gebieden ook echt in landbouwgebruik blijven? Door kaarten te maken voor gans Vlaanderen krijg je een concreet startpunt om over deze vragen na te denken en een ruimtelijke visie uit te werken. Hoeveel landbouw is er aanwezig? Hoe belangrijk is deze landbouwgrond voor de ontwikkeling van de landbouw? Zijn er ruimtelijk samenhangende landbouwstructuren zichtbaar? Hoe kunnen we landbouw in dit gebied stimuleren? Wat zijn de gevolgen indien deze grond uit landbouwgebruik genomen wordt en hoe kunnen we daarmee omgaan?

Het antwoord op deze vragen zit niet helemaal vervat in de kaarten. “Het vraagt kennis van de landbouwsector om met deze vragen aan de slag te gaan”, aldus Kerselaers. Daarbij is het belangrijk om niet enkel aan te duiden welke gebieden zeker behouden moeten blijven voor landbouw, maar ook actief na te denken wat er dan moet gebeuren in deze gebieden (Hoe kan je landbouw stimuleren in deze gebieden? Hoe inname van grond door andere activiteiten tegengaan?).

Daarnaast moeten we volgens Kerselaers ook de vraag durven stellen wat er moet gebeuren met de “minder belangrijke gebieden”? En hoe we moeten omgaan met de landbouwers in dit verhaal? Het gaat immers over hun grond en hun inkomen. Bovendien is de beste oplossing niet altijd het innemen van landbouwgrond. Soms is de meest geschikte locatie voor de nieuwe activiteit geen landbouwgrond. Of misschien kan er door efficiënter ruimtegebruik of combineren van activiteiten vermeden worden dat nieuwe open ruimte moet aangesneden worden? Als het onderzoek één ding duidelijk maakt, dan is het wel dat het een grote uitdaging blijft om op een goede manier om te gaan met de schaarse open ruimte in Vlaanderen.