Geraken open ruimte en landbouw uit de hoek waar de klappen vallen?

Als kader voor het ruimtelijk beleid in Vlaanderen is sinds 1997 het Ruimtelijk Structuurplan van kracht. Het gewestplan is nog 20 jaar ouder en kleurde alle percelen in volgens hun bestemming, maar veel visie op de toekomstige ruimtelijke ordening ging daar niet van uit. Inmiddels zijn we 2017, staan we met zijn allen stil in de file en is open ruimte stilaan een bedreigd goed. De bevolking blijft groeien, net zoals de lintbebouwing, en de wateroverlast van 2016 zou zomaar een voorproefje kunnen zijn van meer weersextremen door de klimaatverandering. Hoog tijd dus voor een bijgestuurde toekomstvisie op de ruimte in Vlaanderen. Eind vorig jaar zette de regering een belangrijke stap op weg naar een nieuw Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. In het goedgekeurde Witboek zijn we op zoek gegaan naar de passages die van grote betekenis zijn voor landbouw. Eén zinnetje in het bijzonder spreekt tot de verbeelding: “Er wordt een beleid gevoerd zodat het aandeel landbouwgebied dat niet door professionele landbouwers gebruikt wordt in 2050 is afgenomen ten opzichte van 2015.”

Eind november keurde de Vlaamse regering het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen goed. Op het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen zat sleet gelet op de steeds groter wordende uitdagingen (bevolkingsgroei, klimaatverandering, enz.) en de aanhoudende druk op de open ruimte. Door van een wit blad te starten, wou de overheid een ambitieus veranderingstraject op gang trekken om het bestaand ruimtebeslag beter en intensiever te gebruiken en zo de druk op de open ruimte te verminderen. Reeds in 2012 werd de voorzet gegeven met het Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Toenmalig minister van Ruimtelijke Ordening Philippe Muyters stelde het Groenboek voor als een discussiedocument, bedoeld om Vlamingen te doen nadenken over de manier waarop we met onze ruimte omgaan.

Groenboek maakt van Vlaanderen een ‘metropool op mensenmaat’
Middenveldorganisaties en duizenden Vlamingen gaven hun mening over de ruimtelijke visie van de toekomst. Daar werd rekening mee gehouden bij het ontwerp van het Witboek dat een heel stuk concreter wordt over het ruimtelijk beleid. Onder meer door de (kritische) feedback van de landbouworganisaties zijn ‘landbouw’ en ‘platteland’ veel nadrukkelijker aanwezig in het Witboek, de volgende stap richting een nieuw Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Het Groenboek sprak over de ‘metropool Vlaanderen’, uitdrukkelijk niet met de intentie om van onze regio één volgebouwde agglomeratie te maken, maar de stedelijke ruimte kaapte door het gebruik van deze terminologie wel alle aandacht weg. Misschien herinner je je nog het beeld van een maaidorser die graan oogst op het dak van een wolkenkrabber. Bedoeld als aandachtstrekker, maar onwillekeurig ga je opnieuw denken dat het platteland ondergeschikt is aan de stad in het nieuwe beleidsplan.

Ook de negen Vlaamse adviesraden kregen die indruk want ze schreven vijf jaar geleden in een gezamenlijk advies dat het Groenboek te sterk vertrekt vanuit de stedelijke ontwikkelingen. De ruimtelijke structuur van Vlaanderen werd in het Groenboek omschreven als ‘een stedelijke nevel’ omdat een hard onderscheid tussen stad en platteland zo moeilijk te maken is. Door de relatief kleine steden is de open ruimte nooit ver weg. Anderzijds neemt deze structuur in combinatie met lintbebouwing tussen de steden veel ruimte in aan een relatief lage bevolkingsdichtheid. Over landbouw en open ruimte zei het Groenboek onder meer: “Voedselproductie kan in Vlaanderen georganiseerd worden op een manier die beter aansluit bij de kleinschalige en versnipperde open ruimte die kenmerkend is voor ons verstedelijkt territorium.”

Landbouw en platteland voor vol aanzien in Witboek
Meer dan een handvol hits levert de zoekterm ‘landbouw’ niet op in het 80 pagina’s tellende Groenboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen. Het Witboek lijkt landbouw meer naar waarde te schatten. De sector krijgt erkenning als belangrijke beheerder van de open ruimte en als producent van voedsel. Alleen al het feit dat Vlaanderen één van vruchtbaarste regio’s ter wereld is, rechtvaardigt dat hier aan landbouw gedaan wordt. Het Witboek houdt vast aan het idee van multifunctioneel gebruik van de open ruimte, maar voegt er bedachtzaam aan toe dat het zowel gewenste als ongewenste effecten kan hebben. De valkuilen die bij naam genoemd worden, zijn fenomenen zoals vertuining en verpaarding.

Gemiddeld voor gans Vlaanderen is 15 procent van het voor landbouw voorbestemd gebied in gebruik voor niet-landbouwactiviteiten. Een aandeel dat in de provincie Antwerpen nog eens dubbel zo hoog uitvalt. Onderzoeksinstituut ILVO toonde ook aan dat leegstaande boerderijen worden ingepalmd door niet-agrarische ondernemers. Twee op de drie bedrijven op het platteland zijn namelijk geen landbouwbedrijven. Officieel gebeurt er geen bestemmings- of functiewijziging zodat er sprake is van een verdoken fenomeen dat de druk op landbouwgrond vergroot.

Het Witboek wil met een multifunctionele inrichting van de open ruimte oneigenlijk gebruik van het landbouwgebied niet nog meer in de hand werken. De hoofdbestemming van een bepaald gebied mag door de multifunctionele inrichting ervan niet belemmerd worden, zo klinkt het. Bovendien mag het verweven van functies niet resulteren in bijkomend ruimtebeslag. Nieuwe verharding en bebouwing voor niet-agrarische functies moeten in het landbouwgebied net maximaal vermeden worden. Bestaande zonevreemde activiteiten dienen zo weinig mogelijk ruimte te beslaan, door bijvoorbeeld in te zetten op bedrijfsverplaatsing van groeiende ondernemingen.

Er is duidelijk nood aan concrete richtsnoeren om aan te geven welke ontwikkelingen in het buitengebied gewenst zijn, en welke niet. De grote uitdaging voor beleidsmakers wordt functies zoals wonen en bedrijvigheid opvangen binnen het bestaand ruimtebeslag. Meer doen op minder oppervlakte is de boodschap. Over de beruchte ‘betonstop’ werden kranten vol geschreven hoewel dat woord in het meer dan 100 pagina’s dikke Witboek nergens voorkomt. Stelselmatig moet de extra inname van open ruimte, die nu geraamd wordt op zes hectare dag, dalen naar nul in 2040. Reeds tegen 2025 moet het huidige tempo afgeremd worden tot drie hectare per dag. Strategische doelstellingen zoals het afnemend ruimtebeslag typeren het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen dat niet elke vierkante meter wil vastleggen zoals in het Ruimtelijk Structuurplan.

Grootste bouwheer op het platteland of behoeder van de open ruimte?
De natuurbeweging trok onlangs aan de alarmbel over de bouwwoede op het platteland. Aanleiding daarvoor was de versoepeling van de bouwregels in landschappelijk waardevolle gebieden, zoals recent door de regering aangekondigd via de zogenaamde ‘codex trein’. Sommige bouwaanvragen in deze gebieden monden uit in een juridisch steekspel omdat de wetgever eist dat de bouwheer rekening houdt met de schoonheid van het landschap. Die voorwaarde vraagt om problemen als partijen met een erg uiteenlopende visie, Natuurpunt enerzijds en de landbouwer en Boerenbond anderzijds, met een andere blik naar hetzelfde landschap kijken. De nieuwbouw van een kippenstal in landschappelijk waardevol agrarisch gebied in de Vlaams-Brabantse gemeente Bierbeek getuigt daarvan.

De versoepeling van de bouwregels deed Natuurpunt opmerken dat er “voortdurend wordt bijgebouwd op het platteland terwijl er steeds minder landbouwers zijn”. Volg even mee de redenering van de organisatie: “Stoppende boeren verlaten vroeg of laat hun boerderijen. De kopers zijn vaak geen landbouwers maar ondernemers uit een andere sector die hier een goedkoop alternatief in zien voor een perceel op een bedrijventerrein. Jonge landbouwers geven de voorkeur aan nieuwbouw.” Deze vicieuze cirkel vreet aan de open ruimte in het landbouwgebied zodat de natuurorganisatie vraagt om goed gelegen agrarisch vastgoed dat vrijkomt zo veel mogelijk te vrijwaren voor landbouwgebruik. Zo nodig moet de overheid dit fiscaal sturen. In de intensieve veehouderij geraken stallen sneller verouderd dan in de rundveehouderij. Voor grondloze kippen- en varkensstallen bepleit Natuurpunt daarom geen reconversie van bestaande gebouwen maar concentratie van de nieuwbouw op logistiek interessante (industrie)terreinen. Vooral in de Noorderkempen rijzen momenteel her en der nieuwe kippenstallen uit de grond, wat door buurtbewoners met argwaan bekeken wordt en volgens Natuurpunt zonde is van het gave landbouwlandschap.

De landbouworganisaties hebben bijzonder veel moeite met dit discours omdat Natuurpunt ‘het behoud van de open ruimte’ vooral lijkt te interpreteren als ‘geen nieuwe inplantingen van landbouwbedrijven in agrarisch gebied’. Boerenbond-adviseur Saartje Degelin kaatst de bal terug: “Nieuwe inplantingen zijn veelal het gevolg van landbouwers die moeten uitwijken omdat hun bestaande bedrijfszetel niet langer gewenst is vanwege natuurontwikkeling in de buurt. Er zijn voorbeelden van veehouders die een rode IHD/PAS-brief in de bus krijgen, beslissen om hun bedrijf te verplaatsen en vervolgens geconfronteerd worden met Natuurpunt die de nieuwbouw op een andere locatie (verder weg van het Natura-2000-gebied) bekampt. Probeer dat als landbouworganisatie maar eens uit te leggen aan je leden, dat lukt gewoon niet.”

Agrarisch vastgoed dat zich nog leent voor een moderne landbouwuitbating zien de landbouworganisaties graag gevrijwaard voor landbouwgebruik. De vastgoedlogica (€€€) zorgt er vandaag vaak voor dat landbouwers niet kunnen opboksen tegen andere kandidaat-kopers. Daarnaast komen er minder aantrekkelijke hoeves met oude bedrijfsgebouwen leeg te staan, maar die zijn volgens ABS en Boerenbond ongeschikt om een nieuwe bedrijfszetel in te beginnen. Stallenbouw en stalinrichting ondergaan in twee of drie decennia tijd een ware metamorfose door technologische vooruitgang. Dat proces wordt nog versneld door het verstrengen van de wettelijke eisen, bijvoorbeeld inzake dierenwelzijn en ammoniakuitstoot. Qua arbeidsorganisatie is het bovendien niet haalbaar dat een landbouwer met uitbreidingsplannen verplicht wordt om enkele kilometers verderop een tweede bedrijfszetel in gebruik te nemen op een leegstaande boerderij.

Vaak heeft het een reden dat op een voormalige boerderij geen landbouwer meer actief is. Een gebrek aan aanpalende grond bijvoorbeeld, natuurontwikkeling in de buurt, woonhuizen die steeds dichter bij de boerderij gebouwd werden of een geklasseerde hoeve die vanwege de bescherming als erfgoed niet meer aangepast kan worden aan de hedendaagse uitbatingsnormen. Reconversie van oude landbouwbedrijfszetels binnen de landbouwsector wordt om al die redenen gezien als een moeilijke oefening.

Zonevreemde activiteiten in oude boerderijen gedogen of niet?
Op basis van het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen is nog niet duidelijk hoe streng de Vlaamse overheid zonevreemde ontwikkelingen op het platteland wil aanpakken. Enerzijds is men op zijn hoede voor bijkomend ruimtebeslag door bestaande zonevreemde activiteiten – “er geldt een strikt kader voor het hergebruik van voormalige boerderijen” –, anderzijds erkent men dat het hergebruik en herbestemmen van voormalige landbouwbedrijfszetels in een aantal gevallen kansen biedt. In het Meetjesland is zelfs een proefproject opgestart om uit te vissen wat zoal mogelijk is met leegstaande hoeves. Als nieuwe bestemming wordt gedacht aan meergezinswoningen of vestigingsplaatsen voor kleine zelfstandigen. 

In de aanloop naar het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen ijvert Boerenbond er voor om het landbouwgebied “maximaal een agrarische invulling te geven”. Ook het Algemeen Boerensyndicaat ziet momenteel met lede ogen aan hoe landbouwgrond allerlei andere behoeften vervult dan voedselproductie door professionele landbouwers. Een aantal hefbomen uit het nieuwe ruimtelijk beleid zouden de ‘vertuining’ en ‘verpaarding’ van het platteland kunnen afremmen. In de eerste plaats de belofte om een beleid te voeren dat het aandeel landbouwgebied in niet-landbouwershanden doet afnemen tegen 2050. Als tussentijdse doelstelling (2025) zal mogelijk gemikt worden op een toename met minstens vijf procent van de cultuurgrond die voor beroepslandbouw gebruikt wordt.

Van het idee dat je grond die onder een laag beton verdwijnt nooit meer terugziet, lijkt men in Vlaanderen af te stappen. Tegen 2050 moet de verhardingsgraad in de bestemmingen landbouw, natuur en bos minstens met een vijfde zijn teruggedrongen ten opzichte van 2015. Dat is nog andere koek dan het beleidsvoornemen om slecht gelegen en niet ontwikkelde woon-, industrie- en recreatiegebieden te schrappen en herbestemmen naar open ruimte. Deze piste zal bewandeld worden indien de gebieden in weerwil van hun harde bestemming waardevolle natuur of bos bevatten, strategisch zijn voor de beroepslandbouw of liggen in een overstromingsgevoelige vallei. Door te breken met de kwaal uit het verleden – iedere dag nieuwe open ruimte aansnijden voor bebouwing en infrastructuur – en de klok zelfs een beetje terug te draaien, moet de totale oppervlakte die in 2050 bestemd is als open ruimte uitkomen op circa 72,5 procent van Vlaanderen.

Ter vergelijking: het huidige ruimtebeslag (inclusief parken en tuinen) wordt op een kleine 33 procent geraamd, waarvan 14 procent verharding. Bij ongewijzigd beleid kan dat oplopen tot 41 procent, in het scenario van een economische boost zelfs tot 50 procent. Het Witboek Beleidsplan Ruimte Vlaanderen kopieert de ruimteboekhouding uit het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen met het idee dat ‘robuuste open ruimte’ ook een kwestie is van voldoende hectaren. Op die manier blijft de ambitie behouden om in Vlaanderen 750.000 hectare te bestemmen voor landbouw, 150.000 hectare voor natuur, 53.000 hectare voor bos en 28.000 hectare voor andere open-ruimte-bestemmingen. De landbouwsector heeft er hard voor geijverd om deze afspraak tussen sectoren niet los te laten in het ruimtelijk beleid.

Lees volgende week het vervolg. Dan openen we met de vraag hoe omkeerbaar een laag beton is en gaan we na of tijdelijke stalconstructies meer zijn dan een wild idee.