“Beheerovereenkomsten moeten landbouwers erkennen in hun expertise en ondernemerschap”

Hoe kunnen we de beheercontracten voor agromilieumaatregelen verbeteren in de Europese Unie? Dat was de grote onderzoeksvraag van een Horizon2020-project dat de Europese Commissie in 2019 lanceerde. Een consortium van 28 partnerorganisaties uit negen lidstaten, onder leiding van een Duitse onderzoeksorganisatie (ZALF), startte daarop met het onderzoeksproject ‘Contracts2.0’. Vier jaar lang onderzochten zij verschillende vormen van beheerovereenkomsten.

Voor Vlaanderen namen het Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (INBO) en Boerennatuur Vlaanderen deel aan het project. “Ik geloof sterk in de combinatie van academisch onderzoek en praktijkkennis, omdat ze complementaire kennis hebben”, vertelt Francis Turkelboom, senior onderzoeker in het team Natuur en maatschappij van INBO. Dat hij daar in een ander Europees project zo’n proces had begeleid, was voor de Duitse coördinator van het project voldoende reden om INBO bij Contracts2.0 te betrekken.

“Op mijn vraag is Boerennatuur Vlaanderen er dan bijgekomen”, aldus Turkelboom. “Zij waren op het terrein al bezig met het uittesten van nieuwe ideeën rond beheercontracten.” Lang heeft de organisatie dan ook niet moeten twijfelen over een deelname. “Het was een uitgelezen kans om ook van andere landen te leren. Bovendien zou het ons toelaten om succesvolle verhalen uit de praktijk te vertalen naar het beleid”, zegt Sven Defrijn, inhoudelijk coördinator van Boerennatuur Vlaanderen.

De focus lag op twee soorten contracten: collectieve en resultaatsgerichte beheerovereenkomsten. Waarom?

Defrijn: Eigenlijk schoof de projectoproep van Europa vier benaderingen naar voor. Naast collectieve en resultaatsgerichte contracten, ging het ook over landgebruikscontracten en ketencontracten. Bij landgebruikscontracten worden bepaalde voorwaarden opgelegd om toegang te krijgen tot grond. Ketencontracten zetten, zoals de naam het zegt, vooral in op afspraken tussen ketenpartners.

Omwille van de praktijkkennis en de interesse van de deelnemende partners en landen uit het consortium lag de focus vooral op de eerste twee contractvormen. De landgebruiks- en ketencontracten kwamen in beperktere mate aan bod.

Wat moeten we precies verstaan onder collectieve contracten?

Defrijn: Collectieve contracten omvatten een brede waaier aan contracten. Essentieel is dat groepen van landbouwers samenwerken. Het bekendste voorbeeld vind je in Nederland. Daar heeft de overheid beslist om duizenden beheerovereenkomsten met individuele landbouwers niet te verlengen. In de plaats kwamen er groepsovereenkomsten met landbouwers die zich op eigen houtje verenigden in 40 collectieven. In Engeland wordt ook samengewerkt met groepen landbouwers, zowel de coördinatie als de advisering gebeurt in groep, maar de contracten zijn wel één op één. Bijkomend voordeel van collectieve beheerovereenkomsten is dat er gewerkt kan worden op landschapsniveau. Soorten houden zich niet aan perceels- of bedrijfsgrenzen.

Turkelboom: Een ander belangrijk voordeel van de collectieve contracten is het sociale aspect. Mensen samenbrengen en netwerken uitbouwen staat hier centraal. Die steun aan elkaar is voor landbouwers belangrijk. Het kan ook zorgen voor meer erkenning van de buitenwereld.

En wat zijn resultaatsgerichte contracten? Wordt de vergoeding dan afhankelijk gemaakt van het resultaat dat bereikt wordt?

Defrijn: Die link wordt vaak gelegd, maar dat is maar één aspect ervan. De finaliteit van dit soort overeenkomsten is het ‘ownership’ of eigenaarschap. Dat wordt bij de landbouwers gelegd. Zij krijgen op die manier meer flexibiliteit om zelf invulling te geven aan de manier waarop het doel bereikt wordt. Het doel wordt dus aangegeven, maar er worden geen strikte regels opgelegd over hoe dat bereikt moet worden. De progressie wordt wel gemeten. We merken dat dit zorgt voor een grotere motivatie bij landbouwers.

Turkelboom: Advies vormt wel een belangrijk onderdeel van dit soort contracten. Landbouwers hebben meestal niet alle vereiste ecologische kennis in huis die nodig is, externe advisering kan hen helpen. In dat opzicht is de koppeling van collectieve en resultaatsgerichte contracten een interessante piste. Samenwerking met andere lokale actoren die expertise hebben in agrarische biodiversiteit en het ecologisch functioneren van het landschap, zoals bijvoorbeeld natuur(onderzoeks)organisaties, zijn hiervoor erg nuttig. Maar landbouwers kunnen natuurlijk ook veel van elkaar leren en onderling kennis uitwisselen.

Ondertussen vormen de landbouwers die in het Beverhoutveld actief zijn, een gemotiveerde groep, die in de loop der jaren verder is uitgebreid. Bovendien biedt de agrobeheergroep ook kansen om rond andere uitdagingen te gaan samenwerken. In samenspraak met de gemeente Beernem en Inagro zijn we ook gestart met een project rond koolstoflandbouw.

Zijn er ook voorbeelden waarbij de samenwerking met landbouwers niet zo evident is?

Defrijn:  Dan denk ik aan ons project in Maarkedal in de Vlaamse Ardennen, dat ook werd meegenomen in het Contracts2.0-project. De focus lag daar op erosiebestrijding. Maar toen we er startten, waren de vrijwillige inspanningen rond erosie omgevormd naar wettelijke verplichtingen, met grote protesten bij landbouwers uit de regio tot gevolg. Je kan begrijpen dat er op dat moment weinig animo was om deel te nemen aan ons project.

Onze regiocoördinator Maarten Raman besliste vervolgens om het over een andere boeg te gooien. Hij wilde een positieve benadering. De focus werd daarom verlegd van erosie naar het aantrekkelijker maken van het landschap. We wilden landbouwers meenemen in het aanleggen van landschapslinten met bloemenranden en gras- en kruidenstroken. Naast een erosiewerende functie betekenen die ook een plus voor biodiversiteit en het landschap. In de regio is ook veel recreatie dus dat zorgde dat de inspanningen van de landbouwers ook meteen heel zichtbaar werden.

Om landbouwers te overtuigen om deel te nemen, hebben we de inzaai en het beheer collectief aangepakt en laten uitvoeren door een aantal landbouwers uit de groep. Daarnaast hebben we in het vergoedingssysteem met een groepsbonus gewerkt. Wanneer de stroken een aantal aaneengesloten kilometers vormden, werd een extra bonus gegeven. Op die manier stimuleerden landbouwers elkaar onderling om deel te nemen. We hebben hen ook veel inspraak gegeven over vergoedingen en flexibiliteit ingelast in het beheer. En het resultaat is opvallend: van initiële tegenkanting zien we nu landbouwers die bijzonder fier zijn op wat er werd gerealiseerd.

In het project wordt gepleit voor een kader dat minder rigide is. Hoe zorg je dan dat de beheerovereenkomsten hun doel niet voorbijschieten en de lat hoog blijft liggen?

Turkelboom: Je mag deze aanbeveling niet verkeerd interpreteren. We voelen aan dat de meeste landbouwers niets tegen natuur hebben, maar vaak wel tegen de manier waarop zaken worden opgedrongen. Landbouwers moeten meer zeggenschap krijgen. Dat werkt ook motiverend. Bovendien mag je de ecologische kennis die bij landbouwers aanwezig is, niet onderschatten. Dat betekent niet dat we de boer alles zelf laten beslissen. Er is nood aan meer dialoog. Je moet de kennis en expertise van landbouwers samenbrengen met die van ecologen en van de overheid. Organisaties als Boerennatuur Vlaanderen, INBO, VLM, de regionale landschappen, natuurorganisaties en anderen kunnen daarbij ondersteuning bieden.

Defrijn: Het zijn niet alleen de landbouwers die flexibiliteit vragen, de natuur heeft dat ook nodig. Je kan niet verwachten van regels of overeenkomsten die voor heel Vlaanderen gelden, dat die ook het maatwerk bieden die de biodiversiteit nodig heeft. Om dat maatwerk te creëren, is flexibiliteit en gebiedskennis nodig. Landbouwers beschikken zeker en vast over een deel van de nodige gebiedskennis, zoals wanneer is het juiste tijdstip om te zaaien, te maaien, welke soorten zijn er al aanwezig, enz.

Turkelboom: Gebiedsgerichte werking is hierbij belangrijk. Elk gebied heeft zijn eigen uitdagingen. Je kan dit moeilijk standaardiseren voor heel Vlaanderen. Regionale landschappen, landschapsparken en andere gebiedsgerichte werking zijn eigenlijk ideale vehikels om te finetunen en echt maatwerk te maken van agrobeheermaatregelen. Dat zou ze veel effectiever maken.

Op het terrein hoor je veel kritiek op beheerovereenkomsten. Niet alleen over het rigide kader, maar ook over de sancties en de onbetrouwbaarheid van de overheid. Kwam dit ook in jullie onderzoek terug?

Defrijn: Het gebrek aan rechtszekerheid en de mogelijke negatieve impact op de bedrijfsvoering zijn drempel nummer één voor landbouwers om beheerovereenkomsten af te sluiten. Dat is eigenlijk heel jammer, want in se zijn landbouwers bereid om mee te werken aan meer biodiversiteit. Maar het ontbreekt ons aan een langetermijnvisie over agrarisch natuurbeheer in Vlaanderen. We hebben nood aan een rechtszeker beleidskader dat landbouwers stimuleert en hen de veiligheid biedt om eraan deel te nemen. Zoals Francis al aangaf, zijn landschapsparken een interessant concept. Maar als de spelregels niet duidelijk zijn, dan creëer je ook geen vertrouwen en is er weinig animo vanuit de landbouwsector om eraan deel te nemen.

Eigenlijk kan beheerovereenkomsten vandaag vergelijken met een maaltijd koken. De overheid zegt aan de landbouwers: hier is het recept en dat zijn de ingrediënten. Vervolgens wordt gecontroleerd of de landbouwers de juiste ingrediënten gebruiken en het recept volgen. Wanneer de maaltijd dan toch niet lekker is, wordt naar de landbouwer gewezen. Maar als die zelf niet mee vorm kan geven aan het recept of niet mee kan beslissen welke ingrediënten worden gebruikt, dan kan hij toch ook geen vat hebben op het resultaat?

Een werkgever die zijn werknemers wil motiveren om meer verantwoordelijkheid op te nemen, zegt toch ook niet wat zij exact moeten doen, waarna er wordt gecontroleerd of het effectief is gedaan? Nee, je stelt doelen voorop en je geeft je medewerkers vrijheid en vertrouwen over de manier waarop ze de doelstellingen gaan realiseren. Je volgt de resultaten samen met hen op (monitoring) en biedt begeleiding (inhoudelijk en organisatorisch) waar nodig. Dat is de omslag die we ook richting landbouwers moeten maken. Als dat gebeurt, zal hun intrinsieke motivatie om mee te werken aan natuur en milieu ook veel groter zijn.

Turkelboom: Dat psychosociale aspect mag niet onderschat worden. We hebben dat in het project ook teruggezien in de andere lidstaten. Een landbouwer is een ondernemer die zijn vak en zijn terrein kent. Toch wordt hij constant door buitenstaanders aangestuurd en wordt zijn/haar eigen lokale kennis niet serieus genomen. Uiteraard moeten er ‘checks and balances’ zijn en moeten misbruiken gesanctioneerd kunnen worden. Maar met meer communicatie en meer samenwerking zou men al veel verder kunnen springen. Dat hebben we gezien in de uitlopende cases die zijn meegenomen in ons onderzoek.

Wat gebeurt er met de conclusies van het onderzoek? Heeft het beleid oor naar jullie aanbevelingen?

Turkelboom: Op het eindsymposium hebben we landbouwers, onderzoekers, beleidsmedewerkers, intermediaire organisaties en mensen van de Europese Commissie in een informele context samengebracht. Dat zorgde voor vragen die anders nooit zouden opduiken. Op dat vlak was het een leermoment voor iedereen.

Defrijn: Als Boerennatuur Vlaanderen zullen we de aanbevelingen meenemen in een memorandum dat we naar aanleiding van de verkiezingen willen schrijven. Daarnaast zijn we vragende partij om samen met VLM en het Departement Landbouw en Visserij een aantal pilootprojecten op te zetten waarbij we alternatieve contractvormen kunnen uitwerken, los van de bestaande regelgeving. In een nauwe samenwerking tussen landbouwers en beleidsmakers willen we dan bekijken wat werkt en wat niet.

Hoe moet een beheerovereenkomst er volgens jullie in een ideale wereld uitzien?

Defrijn: De twee kernwoorden zijn volgens mij flexibiliteit en samenwerking. Samenwerking geeft meer resultaat dan wanneer er versnipperd maatregelen worden genomen. Bovendien geeft dit ook een sociale dynamiek waarbij landbouwers niet alleen van elkaar leren, maar ook van de adviseurs die hen begeleiden en vice versa.

De rol van de overheid bestaat erin om doelen voorop te stellen waarrond moet gewerkt worden en daar een budget aan te koppelen. Lokale groepen van landbouwers kunnen dan een voorstel indienen dat wordt geëvalueerd op inhoudelijke verdienste en ‘value for money’. De vergoeding voor die inspanning bestaat idealiter uit een vaste component enerzijds en uit een bonus in functie van het resultaat anderzijds. De overheid heeft hierbij dus niet langer de rol van strikte controleur, maar zet de doelen uit en bewaakt de kwaliteit.

Turkelboom:  Ik wil nog twee zaken toevoegen aan het droombeeld van Sven. Ik zou niet alleen landbouwers een voorstel laten indienen, maar ik zou ook lokale natuurorganisaties mee aan boord nemen. Afhankelijk van de lokale uitdagingen, kunnen ook andere partijen betrokken worden, zoals waterbeheerders, jagers, recreanten of andere mensen met een hart voor de streek. Ik geloof sterk in regionale coalities om zo de lokale kennis te betrekken, eigenlijk wat er vandaag reeds gebeurt bij bijvoorbeeld de landschapsparkcoalities.

De samenwerking moet ook op verschillende niveaus doordringen: bij het opstellen van de doelstellingen, bij de uitvoering en ook bij de monitoring. Als we op deze manier beheerovereenkomsten gaan organiseren, dan ontstaat er een positieve ‘vibe’ is en kunnen we veel verder springen. We moeten een verhaal schrijven waarin iedereen zich kan vinden waardoor de landschapskwaliteit verbetert, de toekomst van landbouwbedrijven verzekerd is, er kansen voor natuur gecreëerd worden en mensen er graag wonen en recreëren. Ik besef dat dit nog een eind weg is van de meer technocratische aanpak van vandaag, maar het project heeft in elk geval aangetoond dat het mogelijk is.