Jo Swinnen - K.U.Leuven
duidingHerinnert u zich nog het najaar van 2007? De landbouwprijzen schoten als een komeet de lucht in, de wereldwijde voedselvoorraden raakten uitgeput en in een aantal landen braken voedselrellen uit. Zelfs de Wereldbank raakte ervan overtuigd dat de landbouw weer bovenaan de politieke agenda thuishoort. Blijft te midden van de huidige crisis nog iets over van die nobele gedachte? We vroegen het aan de Leuvense ontwikkelingseconoom Jo Swinnen, die kind aan huis is bij instellingen zoals de Wereldbank maar evengoed bij boeren in pakweg Senegal.
In Europa lijkt de voedselcrisis van iets meer dan een jaar geleden als gevolg van de fors gedaalde marktprijzen alleen nog een vage herinnering. Is dat in de rest van de wereld ook zo?
Jo Swinnen: In een recente studie heb ik gelezen dat de voedselprijzen in Afrika op een relatief hoog niveau zijn blijven hangen. Elders doet zich een zeer interessant fenomeen voor: sinds 2004 is een correlatie van meer dan tachtig procent merkbaar tussen de olie- en voedselprijzen. De opmars van de biobrandstoffen zorgt voor een bijkomende connectie tussen beiden: voorheen deden stijgende olieprijzen de productiekost van voeding toenemen, maar sinds een vijftal jaren is het ook zo dat stijgende olieprijzen de vraag doen toenemen naar alternatieve brandstoffen. En dus zijn de olie- en voedselprijzen vandaag zowel aan kosten- als aan vraagzijde gelieerd aan elkaar. Ik denk trouwens dat die relatie in de toekomst alleen maar sterker zal worden.
Wat zijn de belangrijkste lessen die u als ontwikkelingseconoom uit de voedselcrisis getrokken heeft?
Mij is vooral de vreemde reactie van heel veel organisaties opgevallen. Twintig jaar lang vond iedereen dat de arme boeren in Afrika recht hadden op hogere prijzen. En toen ze er eindelijk waren, bleek het ook niet goed te zijn. Ik heb nogal wat inconsistentie opgemerkt in de uitlatingen van niet-gouvernementele organisaties, en ook de Wereldbank maakt er zich schuldig aan. Je kan toch niet zomaar uitschreeuwen dat de prijzen moeten zakken nadat je zoveel jaren het omgekeerde hebt nagestreefd?
Zijn de marktfluctuaties van de voorbije twee jaren niet zo hevig dat we dringend op zoek moeten naar een nieuw marktevenwicht?
Een nieuw evenwicht… maar wat is dat dan? Als voormalige werknemer van de Wereldbank heb ik het me gepermitteerd om hen een ietwat cynische mail te sturen met de suggestie om weer interventiesteun en exportsubsidies in het Westen te propageren. Dan is het probleem van de hoge voedselprijzen meteen opgelost, en bovendien zullen ook de Westerse landbouworganisaties daar heel tevreden mee zijn. Maar dat willen ze natuurlijk ook weer niet met zoveel woorden gezegd hebben, hé. (lacht)
Moesten we dan geen medelijden hebben met de stedelingen in veel ontwikkelingslanden? Voedsel werd plots wel heel duur voor die mensen. Ook veel plattelandsbewoners die meer voedsel consumeren dan produceren dreigden slachtoffer te worden van de voedselcrisis.
Dat is een endogeen probleem. Het zijn uitgerekend de lage prijzen die ervoor gezorgd hebben dat veel mensen op het platteland de boerenstiel vaarwel gezegd hebben. Mochten we een relatief lange periode met hoge voedselprijzen meemaken, zou deze situatie zich in veel ontwikkelingslanden structureel keren. Op korte termijn klopt het natuurlijk dat prijsstijgingen voor grote problemen zorgen bij een aantal bevolkingsgroepen.
Hebben de nationale regeringen in de ontwikkelingslanden goed gereageerd op de voedselcrisis?
Een aantal landen kreeg bakken kritiek te slikken vanwege het opleggen van exportbeperkingen. Persoonlijk vind ik dat echter een vrij normale maatregel voor regeringen die plotsklaps geconfronteerd worden met het opdoemende hongerspook bij de eigen bevolking. In noodsituaties is een exportban trouwens een vrij efficiënte maatregel. Op langere termijn moet je natuurlijk aan structurele problemen werken, en die zijn in Afrika genoegzaam bekend: een gebrek aan onderwijs, technologie, infrastructuur, organisatie en een dramatische onderinvestering in de landbouwsector.
Hebben de Afrikaanse regeringsleiders hun lesje geleerd?
De hoge voedselprijzen hebben vooral voor een mentaliteitsverandering gezorgd in de industrielanden en bij internationale instellingen. Daar lijkt men te begrijpen voor welke grote uitdagingen de mondiale voedselproductie de komende decennia staat. Ik vind het alvast bemoedigend dat de Europese boeren er met behulp van aanzienlijke investeringen in geslaagd zijn om de productie flink te verhogen als reactie op de voedselcrisis. Dat bewijst dat de markt wel degelijk functioneert. Positief is ook de interesse van de privésector om nadrukkelijker te investeren in een continent als Afrika. Op termijn is het effect daarvan duurzamer dan de optelsom van alle overheidsmaatregelen. Uit projecten in Oost-Europa heb ik geleerd dat private investeerders bergen kunnen verzetten, op voorwaarde dat er een stabiel kader is.
De FAO probeert de voedselproblematiek op de internationale agenda te houden. Maar de instelling staat zelf al een hele tijd ter discussie. Hoe erg is dat?
Daar moet je niet van wakker liggen. De FAO zal de wereldproblemen niet oplossen, en evenmin verergeren. De interne werking van deze organisatie is problematisch, maar dat belet een veel machtigere instelling zoals de Europese Commissie toch niet om goed te functioneren? Laat staan dat lokale politici of bedrijven zich iets van de FAO moeten aantrekken.
Aziatische landen lonken naar vruchtbare landbouwgrond in Afrika om hun eigen voedselzekerheid te garanderen. Dat lijkt een gevaarlijke ontwikkeling?
Ik worstel met gemengde gevoelens. Het gevaar voor neokolonialisme loert om de hoek, maar anderzijds kunnen dergelijke projecten ook een positieve impact teweegbrengen aangezien ze kapitaal, technologie en infrastructuur mobiliseren. Uitgerekend aan die productiemiddelen is in arme landen een grote behoefte. Alles hangt af van het duurzame karakter van die transacties, en daar heerst op dit ogenblik nog heel veel onduidelijkheid over. Zullen de winsten geïnvesteerd worden in het lokale onderwijs of vloeien ze naar een bankrekening in Zwitserland? Dat Madagaskar van plan was om de helft van het land voor een periode van 99 jaar uit te verkopen aan het Zuid-Koreaanse Daewoo Logistics maakt me natuurlijk achterdochtig. Maar het hoeft niet in alle gevallen negatief uit te draaien. Hadden ook wij destijds geen schrik dat de Amerikanen de Kempen zouden komen ontwikkelen? En als er in ontwikkelingslanden al een probleem is met privé-investeringen, dat is het dat er nog altijd veel te weinig zijn, en zeker niet omgekeerd. Hoewel systematische informatie moeilijk te verkrijgen is, wijst alles erop dat de huidige crisis voor een substantiële daling van de investeringen zorgt in de ontwikkelingslanden, en dat zal zeker zijn weerslag hebben.
Veel ngo’s en landbouworganisaties klagen over het feit dat de verwerkende industrie en de supermarktketens de boeren overal ter wereld platwalsen. Maar op basis van eigen onderzoek nuanceert u een en ander?
Niemand kan ernaast kijken dat de kwaliteitseisen voor landbouwproducten in ons land de jongste jaren fors toegenomen zijn. Dat betekent dat ook de lat voor ingevoerde producten veel hoger ligt. Op het eerste gezicht zou je vermoeden dat deze evolutie nefast is voor boeren in armere landen, maar ons onderzoek spreekt dat inderdaad tegen. In Oost-Europa hebben we positieve effecten vastgesteld op het inkomen van landbouwers die zich inschakelen in kwaliteitssystemen. Hetzelfde geldt voor alle bestudeerde gevallen in Afrika. Westerse bedrijven zetten er productiesystemen op en voorzien de lokale boeren van de nodige productiemiddelen, met inbegrip van irrigatie. Het gevolg is dat de boontjes uit Senegal en Madagaskar van prima kwaliteit zijn, en dat de arme boeren hun loon zien verdubbelen of zelfs verdrievoudigen.
Lang leve de supermarktketens.
In één van de Indiase deelstaten heeft de plaatselijke overheid onlangs beslist om onder druk van de kleinhandel een supermarkt te sluiten. Dat heeft tot een grote betoging van woedende boeren geleid. Die konden in het verleden in hun producten enkel verkopen aan één handelaar of in het beste geval een aantal verschillende handelaars die onderling prijsafspraken maakten. Door de komst van de supermarkt was een extra afzetkanaal ontstaan, waardoor de onderhandelingspositie van de boeren flink verstevigd werd.
Bij ons speelt diezelfde logica niet.
In ontwikkelingslanden is er een tekort aan kwaliteitsproducten. Wie daar yoghurt wil produceren, moet eerst aan deftige melk zien te geraken. Bij ons is de doorsnee boer veel beter opgeleid en bovendien beschikt hij over veel meer kapitaal om vlotjes te kunnen voldoen aan alle teeltvoorwaarden uit de lastenboeken. De keerzijde van de medaille is de overvloed aan kwaliteitsvolle producten waardoor de marktmacht naar de vraagzijde verschuift.
Verwacht u opnieuw forse prijsstijgingen op de landbouwmarkten van zodra de wereldeconomie weer uit het slop raakt?
De fundamenten voor stijgende voedselprijzen zijn niet aangetast: de groei in landen zoals China blijft ondanks de recessie indrukwekkend, de biobrandstoffen zijn op wereldvlak nog altijd in opmars, de wereldbevolking neemt toe en de gevolgen van de klimaatverandering worden steeds zichtbaarder. Ik ben ervan overtuigd dat de landbouwprijzen in 2006 te weinig rekening hielden met deze factoren, en daardoor te laag waren. Nadien kwam er een psychologische overreactie naar boven, gevolgd door een psychologische overreactie naar onder. Van zodra de olieprijzen zich herstellen, zal ongetwijfeld hetzelfde gebeuren met de voedselprijzen.
De Doha-ronde is niet geliefd in landbouwmiddens: in de VS vrezen de boeren hun rechtstreekse steun kwijt te spelen, de Europese landbouwers zijn bang voor een daling van de invoertarieven en in India eisen ze een stevige vrijwaringsclausule tegen goedkope invoer uit het buitenland. Wat moet de komende maanden met deze handelsronde gebeuren?
Ik ben een grote voorstander van internationale akkoorden die het protectionisme uit de weg ruimen. Maar over de afronding van de Doha-ronde ben ik niet optimistisch. Directeur-generaal Pascal Lamy van de Wereldhandelsorganisatie krijgt een vorstelijk loon om te blijven glimlachen, maar volgens mij is de kans groot dat er helemaal geen akkoord komt. De opkomst van de groeilanden heeft het onderhandelingsproces veel complexer gemaakt, en de Amerikanen blijven zich naar de buitenwereld profileren als voorvechters van eerlijke handel terwijl ze in eigen land kwistig met landbouwsubsidies blijven strooien. Vele maanden hoor je al dat er niet veel meer moet gebeuren om witte rook uit de schouw van de onderhandelaars te laten komen. Maar waarom gebeurt dat dan niet gewoon? De waarheid is dat er nog onenigheid is over veel dossiers. Er blijven een aantal netelige landbouwkwesties onopgelost, maar ook over bijvoorbeeld intellectuele eigendomsrechten moet nog een robbertje gevochten worden. Er zijn zoveel landen en zoveel thema’s dat het heel moeilijk geworden is om een globale deal uit de brand te slepen.
Hoe erg zou het failliet van het multilateralisme zijn?
Een wildgroei van bilaterale akkoorden maakt de internationale handel er zeker niet eenvoudiger op. Voor de Vlaamse landbouw, die vooral sterk voor de dag komt in sectoren die niet of nauwelijks steun ontvangen, zou dat allicht geen goeie ontwikkeling zijn. Bovendien zorgt marktafscherming er altijd voor dat mensen op hun lauweren gaan rusten en dat noodzakelijke bijsturingen uitgesteld worden. En veel zoden brengt dat allemaal niet aan de dijk: de tewerkstelling in de Europese landbouwsector daalt al dertig jaar lang met drie procent op jaarbasis, en dat ondanks alle subsidies.
Tegen 2050 dreigt de mondiale vraag naar voedsel bovendien te verdubbelen als gevolg van de bevolkingstoename. Moeten we de landbouwproductie opdrijven met behulp van technologie of moeten we ons heil vooral zoeken in kleinschalige productiemethodes?
We moeten alle hens aan dek roepen. Een kleinschalige aanpak kan ook erg efficiënt zijn, kijk maar naar de Vlaamse landbouw. Mits een goede organisatie kunnen dergelijke resultaten ook op andere plaatsen in de wereld gehaald worden. Maar we mogen ons daar niet op miskijken: we zullen straks ook nieuwe technologieën nodig hebben om alle monden te kunnen voeden. En dus is de Europese houding ten overstaan van transgene gewassen niet de juiste. We willen niet afhankelijk worden van zaadbedrijven zoals Monsanto, maar uitgerekend door een passief beleid geven we deze multinational vrij spel om wereldwijd markten te veroveren. In China pakt men dit dossier veel verstandiger aan. De overheid heeft er fors geïnvesteerd in ggo’s, waardoor er momenteel een vijftal zaadbedrijven actief zijn. Eén van die firma’s is inderdaad Monsanto, met een marktaandeel van godbetert vijftien procent.
Bent u optimistisch over de toekomst van de mondiale landbouweconomie?
Wat de fundamenten betreft eigenlijk wel, maar het blijft natuurlijk moeilijk om voorspellingen te doen in het huidige klimaat. Ik verwacht dat straks de voedselprijzen weer gaan stijgen, en dat zal een goede zaak zijn voor de boeren. Maar de vraag is wanneer die stijging er zal komen. En als de huidige crisis nog enkele jaren blijft voortduren, who knows what will happen?
